近日，自然資源部權威發布2019年產業用地政策實施工作指導，對養老服務設施、康養產業用地等進行了明確。
產業用地政策實施工作指引（2019年版）
第十一條（土地用途的確定）
市、縣自然資源主管部門在組織產業用地供應時，在城市、鎮規劃區內以出讓方式供地的，應按照《城鄉規劃法》的規定，依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為出讓合同的組成部分。
國家支持發展的新產業、新業態項目用地，符合國土資規〔2015〕5號文件規定的，可以按照相關規定確定土地用途。對現行國家標準分類中沒有明確定義的新產業、新業態類型，市、縣自然資源主管部門可按照國土資規〔2015〕5號文件規定，結合土地供應政策要求和當地產業發展實際需要，商同級產業主管部門提出規劃用途的建議意見。
市、縣自然資源主管部門在簽訂國有建設用地使用權出讓合同時，合同中的宗地用途按國家標準《土地利用現狀分類》（GB/T21010－2017）規定的土地二級類填寫，規劃條件與《土地利用現狀分類》無直接對應類型的，應研究確定對應的土地二級類的類型，必要時可征求產業、投資部門意見。鼓勵地方自然資源主管部門研究制定城鄉規劃用地分類與土地利用現狀分類對照表，經批準后統一執行。
依據國土資規〔2015〕5號文件的規定，新產業新業態發展中工業用地、科教用地兼容該文件規定的用途設施（不包括商品住宅）建筑面積不超過15％的，仍按工業、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容兩種以上用途的，應確定主用途并依據主用途確定供應方式；主用途可以依據建筑面積占比確定，也可以依據功能的重要性確定，確定主用途的結論和理由應當寫入供地方案，經批準后實施。
第十二條（配套設施建設納入土地供應條件的情形）
依據《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）、《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》（國辦發〔2015〕84號）、《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》（國辦發〔2014〕35號）、國土資規〔2015〕5號、國土資規〔2015〕10號、《關于支持電影發展若干經濟政策的通知》（財教〔2014〕56號）等的規定，對新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發電設施、社區居家養老（醫療、體育、文化）服務設施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點分散、單體規模小、對其他建筑物構筑物有密切依附關系的產業配套設施，允許在新供其他建設項目用地時，將其建設要求納入供地條件。
市、縣自然資源主管部門應主動告知相關部門上述配建政策，對相關部門提出的配建和建成后資產移交及運營管理要求，市、縣自然資源主管部門經研究認定符合控制性詳細規劃和用地標準，且不影響供應環節的公平、公正競爭的，可依法先將配建要求納入規劃條件后，再行納入供地條件。
第十三條（支持土地復合利用的情形）
依據國土資規〔2015〕5號文件的規定，鼓勵開發區、產業集聚區規劃建設多層工業廠房、國家大學科技園、科技企業孵化器，供中小企業進行生產、研發、設計、經營多功能復合利用。標準廠房用地按工業用途管理，國家大學科技園、科技企業孵化器實行只租不售、租金管制、租戶審核、轉讓限制的，其用地可按科教用途管理。
第十四條（辦理劃撥國有建設用地使用權）
地方各級自然資源主管部門在執行《劃撥用地目錄》和有關產業用地政策時，應當保持本地區劃撥國有建設用地使用權供應要求、程序、劃撥價款標準和權能的一致性，不得對民間投資、外商投資項目區別對待。
市、縣自然資源主管部門劃撥國有建設用地使用權時，在符合國土空間規劃的前提下，可以建設項目審批、核準、備案文件記載的項目建設內容為依據判斷是否符合《劃撥用地目錄》，不得以建設單位投資來源為民間投資、外商投資或政府和社會資本合作等為由限制申請劃撥用地。
對于《劃撥用地目錄》明確要求“非營利性”或“公益性”的建設用地項目，自然資源主管部門方可要求建設單位提供擬使用土地者的非營利性質證明文件，包括但不限于民辦非企業單位登記證書、社會服務機構登記證書和國務院文件、行業主管部門文件等規定的審查意見、初審意見等，但不得對《劃撥用地目錄》未明確要求“非營利性”或“公益性”的建設用地項目提出同等要求。
依據《關于優化社會辦醫療機構跨部門審批工作的通知》（發改社會〔2018〕1147號）的規定，社會力量申請劃撥國有建設用地用于建設非營利性醫療機構的，因尚不能完成醫療機構執業登記、社會服務機構登記，自然資源、衛生健康、民政、中醫藥主管部門要協調落實劃撥用地相關政策。民政部門對除經營場所外的相關資質作初步審查后，可向自然資源主管部門提供有條件的初審意見。自然資源主管部門可將民政部門的意見作為參考依據，按法定程序受理劃撥用地申請。
依據《國土資源部關于貫徹落實<國務院關于促進節約集約用地的通知>的通知》（國土資發〔2008〕16號）的規定，市、縣自然資源主管部門在受理劃撥用地申請、發放劃撥用地決定書后要及時向社會公示建設項目劃撥用地相關信息。
第十五條（辦理協議出讓國有建設用地使用權）
原劃撥、承租國有建設用地使用權人申請辦理協議出讓，以及劃撥國有建設用地使用權轉讓申請辦理協議出讓的，除劃撥決定書、租賃合同、法律、法規、行政規定等明確應當收回國有建設用地使用權重新公開出讓的外，經依法批準，可采取協議方式出讓。以長期租賃方式提供各種用途的國有建設用地，符合《協議出讓國有土地使用權規定》的可采取協議方式，參照以協議方式出讓國有建設用地使用權的規定辦理。依據體經字〔2016〕646號文件的規定，對非營利性的冰雪運動項目專業比賽和專業訓練場（館）及配套設施，不符合劃撥用地目錄的，可以協議方式供地。
第十六條（以長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期方式供應國有建設用地使用權）
產業用地可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期方式供應。長期租賃，是指整宗土地在整個合同期內均以租賃方式使用。先租后讓，是指供地方先行以租賃方式提供用地，承租方投資產業用地項目達到約定條件后再轉為出讓的供應方式。租讓結合，是指供地方先行以租賃方式提供用地，承租方投資產業用地項目達到約定條件后再將部分用地保持租賃、部分用地轉為出讓的供應方式。彈性年期，是指整宗土地以低于對應用途國有建設用地使用權出讓法定最高年限的使用年期出讓的供應方式。
以長期租賃方式使用土地的，應按照《規范國有土地租賃若干意見》（國土資發〔1999〕222號）的規定執行，租賃期限不得超過20年。以租讓結合方式使用土地的，租賃部分單次簽約時限不得超過20年，可以續簽租賃合同。
依法必須以招標拍賣掛牌方式出讓國有建設用地使用權的土地實行先租后讓、租讓結合的，招標拍賣掛牌程序可在租賃供應時實施，在承租方使用租賃土地達到合同約定條件后需辦理出讓手續時，可采取協議方式出讓。
地方自然資源主管部門可以根據需要商相關產業主管部門，制定本地區具體適用長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期供應方式的指導目錄和管理規定。
第十七條（以作價出資（入股）方式供應國有建設用地使用權）
國有建設用地使用權作價出資（入股）是指國家以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入改組后的新設企業，該土地使用權由新設企業持有，可以依照土地管理法律、法規關于出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押。
符合下列規定的，國有建設用地使用權可采取作價出資（入股）方式供應：
（一）依據《國務院辦公廳關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》（國辦發〔2011〕59號）的規定，政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場，可按作價出資（入股）方式辦理用地手續，但禁止改變用途和性質。
（二）依據《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號）的規定，對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。支持各地以土地使用權作價出資或者入股方式供應標準廠房、科技孵化器用地。
（三）國有企業原使用的生產經營性劃撥土地使用權，符合國家有關行業、企業類型和改革需要的，可采用作價出資（入股）方式進行有償使用。
各地以作價出資（入股）方式供應土地使用權時，可參照出讓程序，由?。ㄊ?、縣）人民政府自然資源主管部門會同城市建設、房產管理部門共同擬定方案，報經同級人民政府批準后，由?。ㄊ?、縣）人民政府自然資源主管部門實施。自然資源主管部門在辦理以作價出資（入股）方式供應國有建設用地使用權時，應當依據《企業國有資產法》提請本級人民政府授權特定機構履行出資人職責。
第十八條（企業轉型涉及的用地）
依據《國務院關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》（國發〔2012〕39號）、《國務院辦公廳關于促進內貿流通健康發展的若干意見》（國辦發〔2014〕51號）、《國務院辦公廳關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》（國辦發〔2014〕9號）、《關于支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國土資規〔2016〕3號）等的規定,對舊城區改建需異地搬遷改造的城區商品批發市場等流通業用地、工業用地，在收回原國有建設用地使用權后，經批準可以協議出讓方式為原土地使用權人安排用地，有土地使用標準要求的，應按標準安排同類用途用地。
依據《國務院辦公廳關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和進一步支持文化企業發展兩個規定的通知》（國辦發〔2018〕124號）的規定，經營性文化事業單位轉制涉及的原劃撥土地，轉制后符合《劃撥用地目錄》的，可繼續以劃撥方式使用；不符合《劃撥用地目錄》的，應當依法實行有償使用。
第十九條（鼓勵地下空間開發）
依據《關于進一步完善城市停車場規劃建設及用地政策的通知》（建城〔2016〕193號）的規定，通過分層規劃，利用地下空間建設公共停車場的，地塊用地規劃性質為相應地塊性質兼容社會停車場用地。對新建建筑充分利用地下空間，超過停車配建標準建設地下停車場，并作為公共停車場向社會開放的超配部分，符合規劃的，可不計收土地價款。
第二十條（過渡期政策）
對于產業用地政策中明確，利用存量房產、土地資源發展國家支持產業、行業的，可享受在一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策的情形，現有建設用地過渡期支持政策以5年為限，過渡期滿及涉及轉讓需辦理改變用地主體和規劃條件的手續時，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協議方式辦理，但法律、法規、行政規定等明確規定及國有建設用地劃撥決定書、租賃合同等規定或約定應當收回土地使用權重新出讓的除外。
產業用地政策對“暫不變更”的時限沒有明確規定的，時限及后續管理可參照國土資規〔2015〕5號文件執行，或由地方自然資源主管部門會同相關部門制定實施細則，但時限起算時點應在設定過渡期政策相關文件有效期內。
自然資源主管部門應當做好相關起算時點和過渡期時間跨度的備案管理，過渡期臨近結束時，應當提前通知存量房產、土地資源的使用方，掌握其繼續使用房產、土地資源的意愿，做好政策服務。期滿及涉及轉讓需以協議方式辦理相關用地手續的，按《協議出讓國有土地使用權規定》和《協議出讓國有土地使用權規范（試行）》辦理。
第二十一條（土地價格評估）
依據《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》（國土資廳發〔2018〕4號）的規定，政府在供應產業用地前應依據土地估價結果和產業政策綜合確定底價。產業用地價格評估應遵循出讓地價評估技術規范，至少選擇兩種方法，且須包括收益還原法、市場比較法、剩余法中的一種方法，以及成本逼近法、公示地價系數修正法中的一種方法。對于存在可比交易實例的，宜首選市場比較法評估。對于缺乏市場交易的，可從同類產業的客觀運營收益中剝離出土地收益，通過收益還原法評估地價。對于尚無明確收益資料的新興產業用地，可通過相同或類似產業的投資分析資料等分析預測其正常收益，合理分配評估方法權重確定評估結果。對于國家予以政策扶持的產業類型，應遵循區分市場定價與政策優惠的原則，評估該類用地的正常市場價格后，綜合考慮產業政策予以修正，確定基于相關政策約束下的參考價格。
第二十二條（土地供應價格的確定）
各?。▍^、市）確定的優先發展產業且用地集約的工業項目，以農、林、牧、漁業產品初加工為主的工業項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應《全國工業用地出讓最低價標準》的70％執行。按比例計算后低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取的相關費用之和的，應按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。旅游相關建設項目中的人造景觀用地應根據具體行業市場經營情況，客觀評估確定供應底價。
依據《國務院辦公廳關于促進物流業健康發展政策措施的意見》（國辦發〔2011〕38號）的規定，農產品批發市場用地作為經營性商業用地，應嚴格按照規劃合理布局，土地招拍掛出讓前，所在區域有工業用地交易地價的，可以參照市場地價水平、所在區域基準地價和工業用地最低價標準等確定出讓底價。
依據體經字〔2016〕646號文件的規定，在符合生態環境保護要求和相關規劃的前提下，對使用荒山、荒地、荒灘及石漠化土地建設的冰雪項目，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取的相關費用之和的原則確定。
依據發改綜合〔2018〕1465號文件的規定，對使用“四荒地”及石漠化、邊遠海島建設的鄉村旅游項目，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取相關費用之和的原則確定。
第二十三條（使用集體建設用地的情形）
產業發展允許依法依規使用集體建設用地，農村土地制度改革試點地區的集體經營性建設用地用于相關產業發展的按照試點政策規定執行。根據國務院及相關部門政策規定，符合下列情形的產業用地，可以使用集體建設用地：
（一）依據國辦發〔2019〕5號文件、《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）等的規定，養老機構可依法依規使用農村集體建設用地發展養老服務設施。
（二）依據《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發〔2016〕84號）的規定，各?。▍^、市）可以根據本地實際，制定管理辦法，支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。
（三）依據《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》（國土資規〔2017〕12號）的規定，在充分保障農民宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閑農業、鄉村旅游等農業農村體驗活動場所。
（四）依據發改綜合〔2018〕1465號的規定，農村集體經濟組織可以依法使用自有建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同參與鄉村旅游基礎設施建設。
（五）依據《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（文旅資源發〔2018〕98號）的規定，鼓勵通過流轉等方式取得屬于文物建筑的農民房屋及宅基地使用權，統一保護開發利用。在充分保障農民宅基地用益物權的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房，按照規劃要求和用地標準，改造建設鄉村旅游接待和活動場所。
（六）依據旅發〔2016〕148號文件的規定，選址在土地利用總體規劃確定的城鎮規劃區外的自駕車旅居車營地，其公共停車場、各功能區之間的連接道路、商業服務區、車輛設備維修及醫療服務保障區、廢棄物收納與處理區等功能區可與農村公益事業合并實施，依法使用集體建設用地。
第四章 產業用地管理要求
第二十四條（國家支持發展產業項目的認定）
落實產業用地政策時，對相關項目是否屬于國家支持發展產業難以確認的，市、縣自然資源主管部門應會商產業主管部門，對項目性質予以認定。
產業主管部門能夠就上述事項提供文件依據的，市、縣自然資源主管部門應依據文件、按相關產業用地政策執行。產業主管部門不能就上述事項提供相應文件的，市、縣自然資源主管部門可在與產業主管部門商議達成共識的基礎上，共同提出對項目用地適用政策的建議，報請有批準權的人民政府批準后實施。
第二十五條（土地供應前置條件）
依據國土資規〔2015〕5號文件的規定，對政策允許將產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件的，設置供應前置條件時，市、縣自然資源主管部門應當商請提出供應前置條件的部門，書面明確設置土地供應前置條件的理由或必要性、適用要求、具體內容表述及條件履約監管主體、監管措施、違約處理方式等。市、縣自然資源主管部門認為相關前置條件不影響公平、公正競爭的，可以予以設置。在制定供地方案和簽署供地文件時，除將相關內容寫入外，還應當將提出前置條件部門出具的上述書面文件作為附件一并收入，并在向土地供應集體決策機構匯報時專門作出說明。
市、縣自然資源主管部門應會同相關部門落實國土資規〔2015〕5號文件將項目用地產業發展承諾書作為簽訂土地供應合同前提條件的規定，提醒提出關聯條件部門監督承諾書履行情況。
第二十六條（限制改變用途與分割轉讓及探索抵押融資）
對于落實產業用地政策供應的宗地，相關規范性文件有限制改變用途、限制轉讓或分割轉讓等規定的，原則上應當將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，在分割轉讓審批中予以落實。其中，對經批準的用地，相關規范性文件規定該類用地禁止改變用途、容積率等土地使用條件用于其它建設的，自然資源主管部門要予以嚴格監管。
依據國辦發〔2019〕5號文件的規定，探索允許營利性養老機構以有償取得的土地、設施等資產進行抵押融資。
依據國辦發〔2017〕21號文件的規定，探索允許營利性的養老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資。
