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生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線(以下簡稱三條控制線),是美麗中國建設(shè)最根本的制度保障。近日,為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于完成三條控制線劃定工作的要求,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》),就統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線,解決三條控制線多頭管理、交叉沖突等問題作出安排。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全局,順應(yīng)億萬人民對(duì)美好生活的期待作出的重大決策部署。
統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線有怎樣的重大意義?該如何落實(shí)?如何破解矛盾?關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)等問題,《中國自然資源報(bào)》記者采訪了自然資源部國土空間規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人。
劃定三條控制線 優(yōu)化“三生”空間
“科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線,優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)‘三生’空間,是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)客觀規(guī)律的舉措。”
自然資源部國土空間規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人開宗明義,點(diǎn)明了在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的意義所在。
黨的十九大報(bào)告提出,完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。這三條控制線,旨在處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)的空間格局關(guān)系,著眼于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)與均衡發(fā)展。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線管控體系,實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間;堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線,確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定;一些城市開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)過高,原因是沒有劃定城市開發(fā)邊界。李克強(qiáng)總理指出,要加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù),全面劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線;加強(qiáng)耕地保護(hù)，全面完成永久基本農(nóng)田劃定并實(shí)行特殊保護(hù);制定城市建設(shè)約束性指標(biāo),劃定城市開發(fā)邊界。
劃定落實(shí)三條控制線意義重大,然而現(xiàn)實(shí)卻不樂觀。該負(fù)責(zé)人表示,改革開放以來,我國以相對(duì)緊缺的資源賦存支撐了長達(dá)30多年的高速增長,城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)使得一些城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地被大量占用;“攤大餅”式的發(fā)展讓不少城市遭遇了“成長的煩惱”,城市周邊濕地減少、霧霾嚴(yán)重、水質(zhì)降低等生態(tài)問題突出。我國亟需堅(jiān)持底線思維,把紅線劃定,把資源本底守住。
據(jù)了解,黨的十八大以來,相關(guān)部門陸續(xù)開展劃定三條控制線工作。截至目前,京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶11省市和寧夏回族自治區(qū)共15省(自治區(qū)、直轄市)生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝,已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個(gè)試點(diǎn)城市的開發(fā)邊界劃定已完成,其他部分城市形成了初步成果。
“由于三條控制線分頭劃定,在劃定標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求和管理規(guī)定上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足,出現(xiàn)了交叉沖突難落地的情況,不利于后續(xù)的管理和監(jiān)管?！痹撠?fù)責(zé)人坦言。
在這樣的背景下,2018年5月以來,按照中央決策部署,自然資源部會(huì)同有關(guān)部門開展《意見》起草工作,在收集梳理有關(guān)文件、開展實(shí)地調(diào)研、充分利用已有成果的基礎(chǔ)上,起草了《意見》。隨后多次召開專家咨詢會(huì)和地方座談會(huì),并征求了中央紀(jì)委、中央組織部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、審計(jì)署、林草局等11個(gè)部門意見,達(dá)成一致意見。2019年7月24日,中央全面深化改革委員會(huì)第九次會(huì)議審議通過了《意見》。
科學(xué)有序劃定落實(shí)三條控制線
三條控制線應(yīng)該如何劃?《意見》共4部分12條,從總體要求、科學(xué)有序劃定、協(xié)調(diào)解決沖突、強(qiáng)化保障措施四個(gè)方面進(jìn)行了部署。
首先,《意見》明確了基本概念內(nèi)涵。《意見》主要從劃定目的、組成內(nèi)容、管理要求等方面,分別對(duì)三條控制線的概念內(nèi)涵進(jìn)行定義。
“生態(tài)保護(hù)紅線采用中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》的定義,是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給,實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。永久基本農(nóng)田定義突出了保障國家糧食安全的劃定目的,側(cè)重耕地質(zhì)量的管護(hù),并明確嚴(yán)格實(shí)施永久特殊保護(hù)的管理要求。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要,可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè),重點(diǎn)完善城鎮(zhèn)功能的區(qū)域邊界,涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界定義,明確了防止城市無序蔓延，同時(shí)科學(xué)預(yù)留一定未來發(fā)展空間的劃定目的,涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。”該負(fù)責(zé)人說。
對(duì)于劃定落實(shí)三條控制線的總體要求,《意見》從指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)三個(gè)方面進(jìn)行了明確。
劃定落實(shí)三條控制線,要落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度,將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線,夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。要堅(jiān)持底線思維、保護(hù)優(yōu)先,多規(guī)合一、協(xié)調(diào)落實(shí),統(tǒng)籌推進(jìn)、分類管控。到2020年底,結(jié)合國土空間規(guī)劃編制,完成三條控制線劃定和落地,協(xié)調(diào)解決矛盾沖突,納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái),形成一張底圖,實(shí)現(xiàn)部門信息共享,實(shí)行嚴(yán)格管控。到2035年,通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃實(shí)施管理,嚴(yán)守三條控制線,引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。
對(duì)于如何科學(xué)有序劃定落實(shí)三條控制線,《意見》從按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線,按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田,按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3個(gè)方面作出了詳細(xì)闡釋。
一是按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域,以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化,評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線;自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的,生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。
二是按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布,根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況,在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上,按照一定比例,將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的,要全面梳理整改,確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。
三是按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定,以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ),綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?/span>,框定總量,限定容量,防止城鎮(zhèn)無序蔓延?？茖W(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū),為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。
同時(shí),《意見》充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,還明確了生態(tài)保護(hù)紅線管控總體要求。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi),自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng),其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng),在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下,除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外,僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng),主要包括:零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下,修繕生產(chǎn)生活設(shè)施,保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖;因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查,公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查;自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測和涉水違法事件的查處等,災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險(xiǎn)活動(dòng);經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測、標(biāo)本采集;經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動(dòng);不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè);必須且無法避讓、符合縣級(jí)以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù);重要生態(tài)修復(fù)工程。
建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，解決三條控制線在空間上的矛盾沖突
目前,三條控制線劃定已經(jīng)取得了不同程度進(jìn)展和成果。然而由于歷史原因等因素,一些交叉沖突問題制約著空間保護(hù)與底線約束目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也嚴(yán)重影響地方政府空間治理行為。
對(duì)此,該負(fù)責(zé)人表示,從大的方向看,要處理好三條控制線劃定與國土空間規(guī)劃,與已有工作基礎(chǔ)和成果的關(guān)系。
“隨著多規(guī)合一和三條控制線劃定工作的逐漸深入，各方已形成共識(shí):三條控制線是國土空間規(guī)劃的核心要素，是統(tǒng)一國土空間用途管制和推進(jìn)多規(guī)合一的基礎(chǔ),應(yīng)通過國土空間規(guī)劃對(duì)三條控制線進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化?！兑庖姟访鞔_提出在市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中劃定落實(shí)三條控制線。《意見》提出在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線,不是重起爐灶、推倒重來,而是在已有相關(guān)工作基礎(chǔ)上,主要針對(duì)三條控制線存在交叉沖突落地難、不能統(tǒng)一監(jiān)管等問題,結(jié)合國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作,提出統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的要求,推動(dòng)三條控制線的統(tǒng)籌劃定和管理?！痹撠?fù)責(zé)人說。
具體來看,如何協(xié)調(diào)解決沖突?《意見》從統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ),自上而下、上下結(jié)合實(shí)現(xiàn)三條控制線落地,協(xié)調(diào)邊界矛盾3個(gè)方面給出了方案。
在統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)方面,以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次國土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的,可直接作為工作底數(shù)底圖。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的,以過去五年真實(shí)情況為基礎(chǔ),根據(jù)功能合理性進(jìn)行統(tǒng)一核定。
在自上而下、上下結(jié)合實(shí)現(xiàn)三條控制線落地方面,國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法;省(自治區(qū)、直轄市)確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域,提出下一級(jí)劃定任務(wù);市、縣組織統(tǒng)一劃定,在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中落實(shí)三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實(shí)體邊界。跨區(qū)域劃定沖突由上級(jí)政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。
在協(xié)調(diào)邊界矛盾方面,《意見》明確,三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí),生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性,確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變;永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性,確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能,不占或少占永久基本農(nóng)田。
目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出;已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的,根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出,其中,造成明顯影響的逐步有序退出,不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。
好的政策必須要嚴(yán)格執(zhí)行才能保障落地。對(duì)此,《意見》明確,自然資源部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)地方督促指導(dǎo)。地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負(fù)總責(zé),結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作有序推進(jìn)落地。
對(duì)于三條控制線的實(shí)施管理,該負(fù)責(zé)人表示,自然資源部將建立健全統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)部門信息共享,嚴(yán)格三條控制線監(jiān)測監(jiān)管。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù),涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田占用的,報(bào)國務(wù)院審批;對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng),由省級(jí)政府制定具體監(jiān)管辦法;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整報(bào)規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)審批。
此外,《意見》強(qiáng)調(diào),嚴(yán)格監(jiān)督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部等部門要按照職責(zé)開展督察和監(jiān)管,并將結(jié)果移交相關(guān)部門,作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、績效考核、獎(jiǎng)懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。
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