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2012年12月20日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中文物保護(hù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2012]63號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。為加強(qiáng)貫徹落實(shí)工作，2013年1月25日，國(guó)家文物局和國(guó)家旅游局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)<國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中文物保護(hù)工作的意見(jiàn)>的通知》（文物政發(fā)[2013]1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。在各地陸續(xù)開(kāi)展《意見(jiàn)》和《通知》貫徹落實(shí)工作之際，國(guó)家文物局局長(zhǎng)勵(lì)小捷就有關(guān)問(wèn)題接受了本報(bào)記者專訪。
記 者：國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景和主要精神是什么?
勵(lì)小捷：隨著人民生活水平和精神文化需求的提高，各地積極依托文物資源發(fā)展文物旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使文物保護(hù)和利用成為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)。譬如，北京故宮、秦始皇陵兵馬俑、承德避暑山莊、敦煌莫高窟、麗江古城、平遙古城、杭州西湖等，每年吸引千百萬(wàn)國(guó)內(nèi)外參觀游覽者，一方面提升了旅游的內(nèi)涵與品質(zhì)，另一方面也促進(jìn)了文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承。
同時(shí)也要看到，一些地方在旅游等開(kāi)發(fā)活動(dòng)中不遵循文物保護(hù)客觀規(guī)律，未能妥善處理文物保護(hù)與旅游發(fā)展的關(guān)系，出現(xiàn)了將國(guó)有不可移動(dòng)文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、過(guò)度開(kāi)發(fā)利用文物、甚至破壞文物等違法違規(guī)行為，造成了不可挽回的損失和十分惡劣的社會(huì)影響。這些問(wèn)題引起了黨中央、國(guó)務(wù)院高度關(guān)注。為此，國(guó)務(wù)院辦公廳多次召集有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研和研討，對(duì)調(diào)研情況、問(wèn)題和建議進(jìn)行反復(fù)研究，認(rèn)為在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速和積極推動(dòng)旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的背景下，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)文件，提出做好旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中文物保護(hù)工作的具體意見(jiàn)，是十分必要的。
《意見(jiàn)》重申了文物保護(hù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，要求各地各有關(guān)部門嚴(yán)格履行涉及文物的旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)審批，合理確定文物旅游景區(qū)游客承載標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)文物保護(hù)的投入，加強(qiáng)對(duì)文物旅游的指導(dǎo)和監(jiān)管。特別考慮到在旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中，法人違法的情況較為突出，《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了地方各級(jí)人民政府和相關(guān)部門的文物保護(hù)責(zé)任，要求在旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中確保文物安全，不斷推動(dòng)文物事業(yè)和旅游業(yè)健康有序發(fā)展。
記 者：關(guān)于貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》等文件精神，國(guó)家文物局將開(kāi)展哪些工作？有哪些具體要求？
勵(lì)小捷：貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》是國(guó)家文物局2013年度的重要工作，也是今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)文物系統(tǒng)的一項(xiàng)重要工作。
今年是《意見(jiàn)》出臺(tái)第一年，我們的主要任務(wù)是敦請(qǐng)各省級(jí)人民政府抓緊出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)和方案；督促各地文物部門在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下，貫徹落實(shí)具體意見(jiàn)和措施，積極自查自糾，促進(jìn)行業(yè)監(jiān)管，維護(hù)良好的文物管理秩序；對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題進(jìn)行實(shí)地督導(dǎo)，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行督察督辦。
對(duì)《意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)，一定要抓實(shí)抓好,務(wù)求實(shí)效,避免浮于表面、走過(guò)場(chǎng)。各地文物部門要積極向同級(jí)人民政府匯報(bào)工作情況和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要積極會(huì)同旅游等相關(guān)部門加強(qiáng)檢查落實(shí)，研究具體問(wèn)題，提出解決措施，著力解決大事難事。工作中，要進(jìn)一步宣傳普及文物保護(hù)法律法規(guī)，增強(qiáng)全社會(huì)文物保護(hù)意識(shí)。
3月底前，各地要將《意見(jiàn)》第八條指出的五類違法違規(guī)行為摸查情況以及具體處理措施上報(bào)。4月底前，各地要將自查自糾情況和整改處理情況上報(bào)。
5月初，國(guó)家文物局和國(guó)家旅游局將各地上報(bào)的情況匯總后報(bào)國(guó)務(wù)院；5月至6月，根據(jù)國(guó)務(wù)院安排開(kāi)展實(shí)地督導(dǎo)工作。
記 者：《意見(jiàn)》和《通知》印發(fā)后，各地都有哪些舉措？還存在什么問(wèn)題？
勵(lì)小捷：《意見(jiàn)》印發(fā)后，各省級(jí)人民政府高度重視，做了不同程度的安排和部署。一部分省級(jí)人民政府專門印發(fā)了貫徹落實(shí)通知和檢查工作方案，提出明確要求，細(xì)化工作步驟，扎實(shí)有效地推動(dòng)《意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)工作。各省級(jí)文物部門積極與旅游等相關(guān)部門溝通協(xié)商，還將文件精神傳達(dá)到世界文化遺產(chǎn)地和全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，督促各單位開(kāi)展自查自糾工作。
但我們也發(fā)現(xiàn)，一些地方的工作進(jìn)度比較慢。有的地方至今未出臺(tái)具體意見(jiàn)和方案，未開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作；有的地方文物、旅游部門溝通不足、協(xié)調(diào)不夠；有的地方《意見(jiàn)》傳達(dá)不到位、不通暢，尚有一些世界文化遺產(chǎn)地和重要的文物保護(hù)單位至今不了解《意見(jiàn)》的具體內(nèi)容等等。
記 者：下一步的實(shí)地督導(dǎo)階段，哪些內(nèi)容將是檢查重點(diǎn)？
勵(lì)小捷：我們將對(duì)各地上報(bào)的情況和已掌握的情況進(jìn)行梳理，對(duì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，重點(diǎn)圍繞以下內(nèi)容：（一）各地正確處理旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)與文物保護(hù)的關(guān)系，推動(dòng)文物保護(hù)與旅游全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展方面好的做法和經(jīng)驗(yàn)；（二）文物旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)性收入一定比例用于文物保護(hù)的落實(shí)情況；（三）旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中，特別是各文物旅游景區(qū)實(shí)施文物保護(hù)工程、在文物周邊進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，以及利用文物開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)時(shí)，文物部門依法前置審批的情況；（四）各重要文物旅游景區(qū)游客承載標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行情況；（五）理順文物旅游景區(qū)管理體制情況；（六）《意見(jiàn)》第八條指出的五類違法違規(guī)行為糾正和處理情況。
記 者：《意見(jiàn)》要求文物旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)性收入要優(yōu)先用于文物保護(hù)，具體比例由地方政府確定。目前，在全國(guó)范圍內(nèi)有哪些好的做法？
勵(lì)小捷：目前，文物旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)性收入用于文物保護(hù)的具體比例在全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。但各地在實(shí)踐中有一些可以借鑒的做法。如：《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》明確規(guī)定，“利用國(guó)有文物保護(hù)單位開(kāi)辟參觀旅游場(chǎng)所，其門票收入應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門的監(jiān)管下，全部用于文物保護(hù)，其中用于文物保護(hù)單位的修繕、保養(yǎng)的比例不得低于百分之五十。” 再有一些地方在與文物旅游景區(qū)合作單位簽署協(xié)議時(shí)，約定了相關(guān)經(jīng)營(yíng)性收入一定比例或者一定數(shù)額返還用于文物保護(hù)的內(nèi)容。一個(gè)基本的原則是，無(wú)論確定多少比例或者數(shù)額，這筆錢要能夠滿足文物保護(hù)單位的修繕和維護(hù)的需要。
記 者：《意見(jiàn)》要求合理確定文物旅游景區(qū)游客承載標(biāo)準(zhǔn)，具體應(yīng)遵循什么樣的原則？（下轉(zhuǎn)2版）
勵(lì)小捷：隨著旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展，一些問(wèn)題愈加凸顯，旅游景區(qū)人滿為患時(shí)見(jiàn)報(bào)端，成為游客最不滿意的問(wèn)題之一。同時(shí)，超負(fù)荷的游客給人員和文物造成了極大的安全隱患。近年來(lái)，敦煌莫高窟、布達(dá)拉宮等單位都制定了具體的游客承載標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中也取得了很好的效果。雖然各文物旅游景區(qū)具體情況不同，但確定游客承載標(biāo)準(zhǔn)時(shí)基本可遵循以下幾個(gè)原則：
一是結(jié)合自身實(shí)際，綜合考慮文物資源狀況、文物安全措施、旅游設(shè)施容量、游客安全措施、開(kāi)放空間容量、人均開(kāi)放空間占用面積和停留時(shí)間、游客滿意度等因素，確定承載量主要是規(guī)定日最大承載標(biāo)準(zhǔn)。
二是在文物易受損區(qū)域和游客集中的區(qū)域或者時(shí)段，可采取增加開(kāi)放面積和開(kāi)放時(shí)間、合理設(shè)計(jì)參觀線路、增強(qiáng)管理能力、預(yù)約或者錯(cuò)峰參觀等方式調(diào)控游客數(shù)量。要制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并做好演練工作。
三是在確定游客承載標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)采取專家論證、聽(tīng)證會(huì)等方式積極吸納社會(huì)多方意見(jiàn)。
記 者：《意見(jiàn)》中明確指出了五類違法違規(guī)行為，對(duì)這五類行為的處理原則是什么？
勵(lì)小捷：《意見(jiàn)》指出的五類違法違規(guī)行為主要是法人違法，也是文物執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。據(jù)國(guó)家文物局統(tǒng)計(jì)，法人違法案件比例逐年上升，而對(duì)此類案件實(shí)施行政處罰和追究責(zé)任人法律責(zé)任的比例偏低。這類案件僅僅依靠文物部門難以實(shí)施有效的查處和整改，很多是需要地方人民政府和相關(guān)部門進(jìn)行查處和糾正的。
按照《意見(jiàn)》要求，由地方人民政府負(fù)責(zé)檢查和糾正五類違法違規(guī)行為。具體工作中，對(duì)于新近發(fā)生的、違法事實(shí)清楚的要堅(jiān)決糾正、一追到底；對(duì)于歷史形成的要找準(zhǔn)依據(jù)、逐步破解；對(duì)于案情重大、難以糾正的所在地省級(jí)人民政府要提出明確意見(jiàn)上報(bào)國(guó)務(wù)院。（中國(guó)文物報(bào)）
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