《若干意見(jiàn)》在創(chuàng)新和優(yōu)化自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地項(xiàng)目的用地和土地供給方面進(jìn)一步提出了更多有實(shí)施性、操作性的政策意見(jiàn)。
近日，國(guó)家旅游局等十一部委共同發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)自駕車(chē)旅居車(chē)旅游發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），在土地利用優(yōu)化和土地供給方面提出了創(chuàng)新性的政策建議，對(duì)推動(dòng)我國(guó)自駕車(chē)房車(chē)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將發(fā)揮巨大的推動(dòng)作用。
隨著居民私家車(chē)保有量的不斷提高和人們生活方式的改變，自駕車(chē)旅居車(chē)旅游的規(guī)模也越來(lái)越大，已經(jīng)躍升為國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)的主體。據(jù)中國(guó)旅游車(chē)船協(xié)會(huì)和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心共同研究編制的《中國(guó)自駕游發(fā)展報(bào)告（2015-2016）》顯示，2015年國(guó)內(nèi)旅游40億人次中，自駕游游客占58.5%以上，達(dá)到23.4億人次。據(jù)預(yù)測(cè)，“十三五”時(shí)期，我國(guó)自駕游人數(shù)將達(dá)到58億人次，約占國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)的70%以上。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于用地政策、交通管理政策、服務(wù)配套等種種原因，我國(guó)為自駕車(chē)旅居車(chē)旅游提高專(zhuān)業(yè)服務(wù)的相關(guān)設(shè)施和場(chǎng)所不配套，特別是自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地的供給嚴(yán)重不足。據(jù)中國(guó)旅游車(chē)船協(xié)會(huì)的報(bào)告，2015年時(shí)全國(guó)已建成的自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地只有277個(gè)，在建的143個(gè)。很難想象，區(qū)區(qū)四五百個(gè)的營(yíng)地，如何滿(mǎn)足二三十億人次出游市場(chǎng)規(guī)模。因此，以營(yíng)地為標(biāo)志的自駕車(chē)旅居車(chē)服務(wù)設(shè)施、場(chǎng)所的供給不足和服務(wù)短缺，是影響我國(guó)自駕車(chē)旅居車(chē)旅游發(fā)展的最大短板。究其原因，土地使用和供給上的政策性障礙一直是一個(gè)關(guān)鍵性的制約因素，而國(guó)務(wù)院和相關(guān)部門(mén)也一直在不斷探索和推進(jìn)這些制約性因素的破解。
2014年8月9日《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確提出，把“旅游用地”納入土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，為旅游業(yè)的快速、健康和可持續(xù)發(fā)展提供了有力的政策支撐。眾所周知，由于歷史原因，在我國(guó)傳統(tǒng)的土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，用地類(lèi)別中一直沒(méi)有“旅游用地”這一專(zhuān)項(xiàng)。2012年1月1日實(shí)施的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB50137-2011《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，將“城鄉(xiāng)用地分類(lèi)”劃分為“建設(shè)用地”和“非建設(shè)用地”兩大類(lèi)及9個(gè)中類(lèi)和14個(gè)小類(lèi)。其中“建設(shè)用地”中包括城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設(shè)用地6個(gè)中類(lèi)及11個(gè)小類(lèi)，無(wú)論在哪一級(jí)類(lèi)別中都找不到“旅游用地”這一項(xiàng)。該文件的出臺(tái)，標(biāo)志著“旅游用地”在我國(guó)的土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中有了正式的“名分”，使未來(lái)的土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃在“旅游用地”供給上有了政策依據(jù)。
此外，2015年11月25日國(guó)土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局印發(fā)的《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕10號(hào)），專(zhuān)門(mén)就“保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應(yīng)”問(wèn)題發(fā)布政策性文件。該文件除就“有效落實(shí)旅游重點(diǎn)項(xiàng)目新增建設(shè)用地”“支持使用未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項(xiàng)目”“多方式供應(yīng)建設(shè)用地”等提出了支持旅游發(fā)展用地供給的意見(jiàn)外，還在“旅游新業(yè)態(tài)用地”中專(zhuān)門(mén)提出“促進(jìn)自駕車(chē)、房車(chē)營(yíng)地旅游有序發(fā)展”的指導(dǎo)意見(jiàn)，提出按照“市場(chǎng)導(dǎo)向、科學(xué)布局、合理開(kāi)發(fā)、綠色運(yùn)營(yíng)”原則，加快制定自駕車(chē)房車(chē)營(yíng)地建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；自駕車(chē)房車(chē)營(yíng)地項(xiàng)目土地用途按“旅館用地”進(jìn)行立項(xiàng)和管理，按旅游用地確定供應(yīng)底價(jià)、供應(yīng)方式和使用年限。該文件是在國(guó)務(wù)院給“旅游用地”確定“名分”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)自駕車(chē)房車(chē)營(yíng)地項(xiàng)目的用地性質(zhì)進(jìn)行了定性，分類(lèi)、歸屬明確，技術(shù)上易于操作。
《若干意見(jiàn)》在創(chuàng)新和優(yōu)化自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地項(xiàng)目的用地和土地供給方面進(jìn)一步提出了更多有實(shí)施性、操作性的政策意見(jiàn)。一是提出了土地綜合利用方案，優(yōu)化土地利用績(jī)效?！度舾梢庖?jiàn)》指出，自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地選址在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的，“其公共停車(chē)場(chǎng)、各功能區(qū)之間的連接道路、商業(yè)服務(wù)區(qū)、車(chē)輛設(shè)備維修及醫(yī)療服務(wù)保障區(qū)、廢棄物收納與處理區(qū)等功能區(qū)可與農(nóng)村公益事業(yè)合并實(shí)施”。這一政策實(shí)際上就是將選址在“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外”的自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地的配套服務(wù)體系納入了“農(nóng)村公益事業(yè)”的范疇來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，這一意見(jiàn)將為未來(lái)各旅游目的地規(guī)劃在自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地建設(shè)布局規(guī)劃上提供政策指導(dǎo)，讓自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、與鄉(xiāng)村旅游扶貧、與全域旅游有機(jī)融為一體，讓“農(nóng)村公益事業(yè)+自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地”成為鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)旅游的楔入點(diǎn)，成為全域旅游向鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)區(qū)域全覆蓋的先行軍。二是自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地建設(shè)使用集體建設(shè)用地的，“其自駕車(chē)營(yíng)區(qū)、旅居車(chē)營(yíng)區(qū)、商務(wù)俱樂(lè)部、木屋住宿區(qū)、休閑娛樂(lè)區(qū)等功能區(qū)應(yīng)優(yōu)先安排使用存量建設(shè)用地”。該項(xiàng)規(guī)定是在肯定自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地可以使用集體建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的前提下，提出了優(yōu)先安排、優(yōu)先供給的政策建議。三是在“其他功能區(qū)使用未利用地”建設(shè)自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地的，“在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類(lèi)管理”。該項(xiàng)政策更具有現(xiàn)實(shí)意義，自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地一般多建于郊外，而那些林地、荒地、荒坡、荒灘等自然區(qū)域往往是選址的重要領(lǐng)域，但由于傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的政策性障礙，這些地方的使用也受到制約。該文件中關(guān)于“不改變土地用途、不固化地面”的技術(shù)紅線的規(guī)定，為自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地的選址建設(shè)提供了“有條件性”使用這些類(lèi)別土地的政策許可，使自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地建設(shè)的用地制約有了破解的路徑。
總之，近幾年來(lái)，我國(guó)在加強(qiáng)政策開(kāi)放，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的土地使用和供給方面進(jìn)行了不斷的探索，政策的實(shí)用性、落地性、操作性不斷深化。我們要深刻理解、用好政策，最大限度地發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)旅游業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展。
