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改革開放30多年旅游法應(yīng)運(yùn)而生
記者：旅游法于4月25日出臺了，有人說是“三十年磨一劍”，這應(yīng)該是一個(gè)艱難的過程。請問您如何看待旅游法出臺的背景？國家旅游局在其中做了哪些推動(dòng)工作？
邵琪偉：大家都很關(guān)心這個(gè)問題。改革開放之初，旅游業(yè)界、法律界就開始醞釀旅游法，但是由于種種原因，這部法律遲遲沒有出臺。關(guān)鍵問題是，當(dāng)時(shí)中國旅游業(yè)在世界上的發(fā)展水平還不是很高，無論從產(chǎn)業(yè)、從業(yè)者以及從旅游者來講，都需要一個(gè)發(fā)展的過程。確如剛才所說，旅游法從動(dòng)議到出臺將近30年，凝結(jié)了幾代旅游和法律工作者的辛勞，也備受全國1350萬旅游從業(yè)者和廣大旅游者的關(guān)注。
我們認(rèn)為，旅游法能夠在今日得以頒布實(shí)施，與我們國家不斷提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和不斷完善法制體系緊密相關(guān)，與當(dāng)前旅游業(yè)地位、與旅游業(yè)發(fā)展繁榮以及旅游法制建設(shè)的進(jìn)程緊密相關(guān)，也反映了多年以來全國人大代表、政協(xié)委員的呼聲。
在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)和高度重視下，經(jīng)過30多年發(fā)展，我國旅游業(yè)從小到大，從弱到強(qiáng)，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國的綜合國力大幅提升，人民生活水平顯著提高，人均GDP已達(dá)6000美元。老百姓都富裕起來了，出游意愿大為增強(qiáng)，出游人數(shù)越來越多。2012年，我國國內(nèi)旅游總量達(dá)29.6億人次，旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)入了大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展新階段。面對如此龐大的旅游市場，迫切需要有一部法律來保護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
此外，旅游法制建設(shè)也為旅游立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在旅游業(yè)30多年發(fā)展歷程中，國務(wù)院相繼出臺了《旅行社條例》等3部行政法規(guī)，2009年下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，也就是業(yè)內(nèi)常說的國發(fā)41號文件；國家旅游局出臺了一系列規(guī)章制度，特別是31個(gè)省區(qū)市都分別出臺了《旅游條例》或《旅游管理?xiàng)l例》等地方法規(guī)，其中，有的地方法規(guī)已經(jīng)突破了行業(yè)管理的模式，從規(guī)劃、保護(hù)與開發(fā)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)以及市場監(jiān)管的大格局上，為旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展制定了各項(xiàng)制度。這為作為上位法的旅游法的出臺奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
在旅游法起草過程中，全國人大財(cái)經(jīng)委牽頭的起草小組由23個(gè)部門組成，國家旅游局參與了旅游法推動(dòng)立項(xiàng)、起草修改的全過程，可以說是集全局之力配合全國人大財(cái)經(jīng)委、法工委、法律委完成各階段工作，參與了30余次境內(nèi)、境外的立法調(diào)研，搜集匯編了百萬余字的境內(nèi)外旅游立法資料，對重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行了反復(fù)研討和溝通協(xié)調(diào)。局班子成員也多次與相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)同志進(jìn)行溝通，與人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)同志交換意見，主動(dòng)爭取人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)同志的支持。特別要說的是我們從一開始就表態(tài)不謀求所謂部門利益，只要有利于大旅游業(yè)發(fā)展，我們就堅(jiān)持，就接受。
特別要提到的是，各個(gè)部門雖然各自主管業(yè)務(wù)不一樣，但在旅游法起草和出臺過程中，都給予了積極的支持。沒有那么多部門的支持，旅游法出不來，沒有他們的共同努力，旅游法也落實(shí)不好。所以，我向國際旅游業(yè)界介紹中國旅游法的時(shí)候，各國旅游業(yè)界很羨慕我們國家對旅游工作的綜合協(xié)調(diào)推動(dòng)的組織力。
奠定了實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)的制度基石
記者：汪洋副總理在貫徹實(shí)施旅游法電視電話會(huì)議上要求，要全面提高依法興旅、依法治旅的水平。您認(rèn)為旅游法出臺會(huì)對中國旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生什么樣的影響？
邵琪偉：汪洋副總理的講話針對性很強(qiáng)。旅游法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國旅游業(yè)進(jìn)入了全面依法興旅、依法治旅的新階段，是中國旅游業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的一件大事，是實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展“兩大戰(zhàn)略目標(biāo)”的制度基石，是維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營者權(quán)益、規(guī)范旅游市場的法律保證，其影響是多方面的。
一是有利于把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使我國從旅游大國發(fā)展成為旅游強(qiáng)國。到2020年基本建成世界旅游強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)兩大既定的戰(zhàn)略目標(biāo)，是千百萬旅游從業(yè)者的夢想。當(dāng)前，我國旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但粗放型增長方式尚未根本改變，綜合效益不高、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠合理。解決上述影響和制約旅游業(yè)發(fā)展的根本性問題，必須加快旅游業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提升旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，提升旅游業(yè)質(zhì)量和效益，提升旅游市場競爭力。旅游法不僅著力完善了旅游市場規(guī)則，而且從強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)和完善支撐體系入手，將形成綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的旅游管理模式，進(jìn)一步解放和發(fā)展旅游生產(chǎn)力，推進(jìn)旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，提升旅游市場主體的競爭力和活力，進(jìn)而提高旅游業(yè)發(fā)展效益，加快中國實(shí)現(xiàn)旅游強(qiáng)國目標(biāo)的進(jìn)程。
二是有利于規(guī)范旅游市場秩序，保護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營者合法權(quán)益。旅游市場中存在的某些亂象，侵害了游客的合法權(quán)益，影響了中國旅游業(yè)的形象，影響了骨干企業(yè)做大做強(qiáng)，制約了旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。造成這些問題的原因是多方面的，其中一個(gè)重要原因是法律法規(guī)不健全。旅游法綜合運(yùn)用行政法、經(jīng)濟(jì)法和民事法的基本原則和手段，按照市場經(jīng)濟(jì)和法治政府的要求，對政府公共服務(wù)和監(jiān)管、行業(yè)組織自律、企業(yè)依法自主經(jīng)營及旅游者守法都做出了較為明確的規(guī)定，為逐步形成良好、有序的旅游市場環(huán)境提供了法律保障。
三是有利于協(xié)調(diào)行業(yè)管理關(guān)系、促進(jìn)旅游業(yè)及相關(guān)行業(yè)發(fā)展。旅游法通盤整合旅游產(chǎn)業(yè)各要素和旅游活動(dòng)全鏈條，確定由各級人民政府建立旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，履行公共服務(wù)職責(zé)，綜合監(jiān)管市場，統(tǒng)一受理投訴，這有利于形成齊抓共管的合力。
總之，旅游法總結(jié)了改革開放和科學(xué)發(fā)展的成果和經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范了旅游活動(dòng)和經(jīng)營的方方面面，在促進(jìn)發(fā)展、統(tǒng)籌管理、資源保護(hù)、安全保障和投訴處理等體制機(jī)制方面做出了制度性安排，對提升旅游品質(zhì)和文明旅游也提出了引導(dǎo)性的要求，這些內(nèi)容對促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史影響。
經(jīng)營者、旅游者都要有契約意識
記者：在解決廣大人民群眾反映較為強(qiáng)烈的旅游市場秩序問題上，旅游法如何實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治？
邵琪偉：解決旅游市場秩序問題，需要標(biāo)本兼治，民事規(guī)范和行政規(guī)范并重。旅游法既堅(jiān)持了通過民事關(guān)系調(diào)整的治本之策，也考慮到當(dāng)前我國部分旅游者合同意識不強(qiáng)，通過民事手段維權(quán)的能力不足等階段性特征，需輔之以行政手段治標(biāo)。
比如零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，既有社會(huì)發(fā)展階段的特征，也有行業(yè)發(fā)展的特殊性，特別還涉及境內(nèi)境外，但最關(guān)鍵的是缺少有強(qiáng)制力的市場規(guī)則和行為規(guī)范。
為此，旅游法對于低價(jià)招徠、強(qiáng)迫購物消費(fèi)這樣的經(jīng)營模式做了一系列有針對性的規(guī)定，如對旅行社經(jīng)營提出五個(gè)“不得”：不得出租、出借旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可；不得進(jìn)行虛假宣傳，誤導(dǎo)旅游者；不得安排參觀或者參與違反我國法律、法規(guī)和社會(huì)公德的項(xiàng)目或者活動(dòng)；不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目；不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用。對導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)提出“三不得”：即不得擅自變更旅游行程或者中止服務(wù)活動(dòng)；不得向旅游者索取小費(fèi)；不得誘導(dǎo)、欺騙、強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者購物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。對其他經(jīng)營者提出了一個(gè)“不得”，即旅游經(jīng)營者銷售、購買商品或者服務(wù)，不得給予或者收受賄賂，明確禁止了低價(jià)招徠及通過強(qiáng)迫購物獲取利益的經(jīng)營行為。今后企業(yè)的經(jīng)營行為和經(jīng)營模式要按照旅游法和其他法律的明確要求進(jìn)行調(diào)整。
同時(shí)，旅游法專設(shè)“旅游服務(wù)合同”一章，清晰劃定了旅行社、消費(fèi)者等各方的權(quán)利和義務(wù)。我曾專門做過調(diào)查，有些旅游者在與旅行簽訂合同時(shí)，對合同的文本看得不夠仔細(xì)。這如果不碰到問題，就是一次順利的旅行；但碰到問題時(shí)，怎么調(diào)解糾紛、處理問題，還是應(yīng)該依據(jù)合同。因此，我們認(rèn)為在旅游業(yè)發(fā)展過程中要逐步把合同規(guī)范搞好，包括國內(nèi)旅游和出國出境旅游都要履行好合同，按合同辦事。一句話，就是經(jīng)營者要有契約意識，旅游者也要有契約的意識。
另外，在導(dǎo)游問題上，旅游法對導(dǎo)游管理各個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容已經(jīng)做了統(tǒng)一規(guī)定，也為下一步加強(qiáng)和改善導(dǎo)游管理指明了方向。我們將落實(shí)旅游法的要求，同時(shí)充分發(fā)揮行業(yè)機(jī)構(gòu)在導(dǎo)游管理方面的職責(zé)。
需要相關(guān)部門形成合力
記者：加快旅游發(fā)展、解決旅游糾紛、維護(hù)市場秩序、保障旅游安全等方面，往往涉及多部門職責(zé)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，旅游法對此是否有針對性的規(guī)定？
邵琪偉：旅游法對這個(gè)問題有明確的規(guī)定。與旅游業(yè)相關(guān)的綜合主管部門多，其他法律法規(guī)也對旅游相關(guān)要素作出了規(guī)定，因此，現(xiàn)實(shí)中存在部門職能交叉和需要協(xié)調(diào)管理的問題。按照專家測算，和旅游相關(guān)聯(lián)的行業(yè)部門110個(gè)，其中關(guān)聯(lián)密切的有29個(gè)，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展需要相關(guān)部門形成合力。旅游法明確規(guī)定各級政府要建立旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，建立旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制，建立旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)制、旅游安全綜合保障機(jī)制等，這些都需要認(rèn)真貫徹落實(shí)。
實(shí)踐證明，單靠一個(gè)部門，難以解決旅游業(yè)發(fā)展中的所有問題。為此，歷史上國務(wù)院曾3次建立旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，目前也有全國假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議機(jī)制和紅色旅游協(xié)調(diào)小組，這對統(tǒng)籌旅游業(yè)發(fā)展和管理發(fā)揮了很好的作用。旅游法從我國國情出發(fā)，借鑒以前的經(jīng)驗(yàn)和其他旅游大國的做法，確立了政府統(tǒng)籌、部門各負(fù)其責(zé)的管理機(jī)制。具體而言，確立了國務(wù)院旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展和管理的職能。政府負(fù)總責(zé)，牽頭建立旅游聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)一投訴受理、違法行為信息共享和跨部門、跨地區(qū)督辦機(jī)制；各職能部門根據(jù)各自既有的監(jiān)管職責(zé)，按照旅游法和現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，分工負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對旅游市場秩序的規(guī)范和監(jiān)管。
旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游監(jiān)管過程中碰到問題的類型是不一樣的，為此往往需要采取聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制。過去我們各級旅游部門已經(jīng)這樣做了，和相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法的效果也比較好。同時(shí)，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)候也需要多部門的配合和支持，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下推動(dòng)這個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
要倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式
記者：旅游者在旅游過程中，特別是在出境旅游過程中的一些不文明行為，引起了社會(huì)和輿論的廣泛關(guān)注，有時(shí)甚至影響了中國的對外形象。旅游法在這方面是否有具體的規(guī)定？
邵琪偉：這是有明確規(guī)定的?，F(xiàn)在出國出境的人數(shù)大大增加了，去年已經(jīng)超過了8000萬人次，再過兩年左右就會(huì)超過1億人次。一方面我們公民出國出境之后開闊了眼界、增加了知識，這是非常好的一件事情。但同時(shí)由于游客文明程度參差不齊，也確實(shí)有一部分游客出去之后有些不文明的表現(xiàn)，比如隨地吐痰、大聲喧嘩等等，境外、國內(nèi)的媒體也有報(bào)道。這就提醒我們，本來出去旅游可以通過人與人之間的交流，把中國改革開放、文明古國的形象帶出去，但是你出去沒做到這一點(diǎn)，造成了不好的影響，就影響了中國人和國家的形象。旅游部門要按照旅游法的規(guī)定，倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式。比如到一個(gè)國家、一個(gè)地方去，要尊重當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，要尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣，行為要文明等等。
汪洋副總理在國務(wù)院貫徹實(shí)施旅游法電視電話會(huì)議上特別強(qiáng)調(diào)，要通過貫徹實(shí)施旅游法，倡導(dǎo)健康文明旅游方式，提高公民的文明素質(zhì)，樹立中國游客的良好形象。旅游法在旅游者一章中作了相應(yīng)規(guī)定，提出了旅游者在旅游活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守社會(huì)公共秩序和社會(huì)公德，尊重旅游目的地當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范。不得損害當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益，不得干擾他人的旅游活動(dòng)，不得損害旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員的合法權(quán)益。
公民文明習(xí)慣的養(yǎng)成是一個(gè)長期的過程，引導(dǎo)公民糾正旅游過程中的不文明行為，也必然是一項(xiàng)長期的、艱苦的、細(xì)致的工作。而旅游系統(tǒng)應(yīng)該發(fā)揮積極的作用。為此，旅游部門要加大對旅游經(jīng)營服務(wù)單位和廣大游客的宣傳引導(dǎo)，借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體宣傳文明旅游，倡導(dǎo)文明旅游。我們還將強(qiáng)化旅行社行前說明會(huì)制度，要求旅行社和導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)加強(qiáng)對游客旅游知識、禮儀禮貌的宣傳引導(dǎo)，引導(dǎo)全社會(huì)逐步形成文明健康的旅游新風(fēng)尚。
切實(shí)貫徹實(shí)施好旅游法
記者：現(xiàn)在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象比較普遍，您認(rèn)為如何抓好旅游法貫徹實(shí)施工作，確保依法興旅、依法治旅？
邵琪偉：要維護(hù)旅游法的嚴(yán)肅性，真正實(shí)現(xiàn)旅游法的立法目的，必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。抓好旅游法宣傳、貫徹、實(shí)施工作是旅游全行業(yè)長期的重點(diǎn)工作。當(dāng)前要抓緊做好幾項(xiàng)工作：
一是要認(rèn)真組織宣傳培訓(xùn)。旅游法將于今年10月1日正式實(shí)施，這部法律涉及面廣，宣傳培訓(xùn)是當(dāng)前的重要大事。我們要通過宣傳培訓(xùn)，讓全社會(huì)、各級政府、相關(guān)部門和行業(yè)熟悉、掌握旅游法。同時(shí)運(yùn)用各種方式讓老百姓了解作為旅游者有什么權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，真正做到知法、用法，依法維權(quán)，為旅游法貫徹實(shí)施營造一個(gè)比較好的社會(huì)環(huán)境、輿論環(huán)境和執(zhí)法環(huán)境。
二是要抓緊法規(guī)制度配套建設(shè)。旅游法頒布到實(shí)施前是推進(jìn)制度落地的黃金期，旅游部門要配合各級人大和政府法制部門，盡快啟動(dòng)《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國公民出國旅游管理辦法》及地方旅游法規(guī)的修訂，推進(jìn)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的立改廢工作，確保法律得到有效實(shí)施。
三是要加快旅游法所要求的相關(guān)機(jī)制的建立和完善。各級政府要按照旅游法和汪洋副總理在電視電話會(huì)議上的明確要求，抓緊建立健全完善旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、旅游市場聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、旅游投訴統(tǒng)一受理機(jī)制和旅游安全綜合管理機(jī)制，統(tǒng)籌旅游業(yè)發(fā)展和管理。
四是要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。各級政府及有關(guān)部門要切實(shí)履行旅游法確定的各項(xiàng)職責(zé)，加強(qiáng)市場監(jiān)管，加大執(zhí)法力度。旅游經(jīng)營者要按照旅游法的要求調(diào)整不規(guī)范的經(jīng)營思路和經(jīng)營模式，完善企業(yè)經(jīng)營管理制度，嚴(yán)格履行法定義務(wù)，誠信經(jīng)營、守法經(jīng)營、有序競爭。旅游從業(yè)人員要依法、合法從業(yè)。
五是旅游行業(yè)組織要加強(qiáng)自身建設(shè)。行業(yè)組織要依法完善組織構(gòu)架和章程，制定行業(yè)經(jīng)營規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對會(huì)員的經(jīng)營行為和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行自律管理，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用。
總之，旅游法的出臺為旅游業(yè)發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，可以說我們中國旅游業(yè)今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一部基本法誕生了。全國旅游業(yè)界、廣大旅游者非常關(guān)注，我們也感到非常高興?，F(xiàn)在我們的主要工作就是要把它貫徹好、落實(shí)好，當(dāng)然，首先是要學(xué)習(xí)好、宣傳好。（轉(zhuǎn)載網(wǎng)絡(luò)）
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