2014年11月26日，王學軍省長主持召開省政府常務(wù)會，專題研究我省旅游業(yè)改革發(fā)展工作。12月9日，《安徽省人民政府關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的實施意見》（皖政〔2014〕88號，以下簡稱《實施意見》）正式印發(fā)。這是省政府貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號，以下簡稱國務(wù)院《意見》）的具體行動，也是繼《安徽省人民政府關(guān)于進一步加快發(fā)展旅游業(yè)的實施意見》（皖政〔2011〕33號）、《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于推進旅游業(yè)改革試點工作的通知》（皖政辦〔2011〕91號）、《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加快鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的若干意見》（皖政辦〔2012〕6號）之后，省政府出臺的又一個促進旅游業(yè)改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。本文就學習理解《實施意見》談幾點粗淺的認識。
一、關(guān)于旅游業(yè)改革發(fā)展的指導思想
重點是“四個堅持”、“三個轉(zhuǎn)變”?！八膫€堅持”，是對過去發(fā)展旅游業(yè)經(jīng)驗的總結(jié)提煉，也是在推動旅游業(yè)新一輪改革發(fā)展中必須長期堅持的基本原則。
堅持政府引導，市場主導，主要是按照十八屆三中全會部署，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用。堅持創(chuàng)新驅(qū)動，項目帶動，要求將改革創(chuàng)新和項目建設(shè)作為激發(fā)活力、增進動力的源泉，貫穿于旅游業(yè)改革發(fā)展全過程。堅持產(chǎn)業(yè)融合、統(tǒng)籌推進，對應(yīng)的是國務(wù)院《意見》中關(guān)于推動旅游業(yè)與新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合的要求，繼續(xù)推進旅游與農(nóng)林水、文體教等行業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在促進其他行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，培育旅游新業(yè)態(tài)，拓展發(fā)展新空間，共同服務(wù)于美好安徽建設(shè)大局。堅持以人為本、和諧發(fā)展，要求以游客為本、以旅游企業(yè)為本、以旅游發(fā)展地的居民為本，不斷提升旅游服務(wù)質(zhì)量，不斷為旅游企業(yè)加快發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，不斷改善旅游發(fā)展地居民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，真正把旅游業(yè)培育成為人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。
“三個轉(zhuǎn)變”是國務(wù)院《意見》的精髓之一，也是我省旅游業(yè)改革發(fā)展的重大任務(wù)。推動旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變，著眼點是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，豐富旅游產(chǎn)品供給，形成多樣化的旅游產(chǎn)品體系。推動旅游開發(fā)向集約型轉(zhuǎn)變，要求旅游開發(fā)要更加注重資源能源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，更加注重文化傳承和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，更多建設(shè)既能滿足當前旅游需求，又能促進可持續(xù)發(fā)展的旅游精品。推動旅游服務(wù)向優(yōu)質(zhì)高效轉(zhuǎn)變，意味著要深入推進依法治旅，形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)守法經(jīng)營、游客文明旅游的發(fā)展格局，意味著要深入推進旅游服務(wù)標準化建設(shè)，將標準化作為提升服務(wù)質(zhì)量的重要抓手，意味著要加快推進旅游公共服務(wù)建設(shè)，為各類游客提供便捷高效的公共服務(wù)，特別是智慧旅游服務(wù)。
二、關(guān)于旅游業(yè)改革發(fā)展目標
與《安徽省人民政府關(guān)于進一步加快發(fā)展旅游業(yè)的實施意見》提出的發(fā)展指標不同，《若干意見》不再單純設(shè)定旅游經(jīng)濟數(shù)量指標，而是側(cè)重促進消費、提升居民生活質(zhì)量和旅游業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度，設(shè)立了旅游總消費、年人均出游人次、旅游業(yè)增加值三項指標。指標的改變，彰顯今后旅游業(yè)發(fā)展將在保持一定數(shù)量的同時，更加注重質(zhì)量效益和對經(jīng)濟社會的貢獻度。到2020年，旅游總消費達到8000億元，需保持年均15%的增速。按照目前的旅游統(tǒng)計制度和方式測算，2013年，全國城鄉(xiāng)居民人均出游2.4次，我省城鄉(xiāng)居民人均出游接近3次，到2020年達到5次，屆時將高于全國平均水平0.5次。2013年，我省旅游業(yè)增加值1100億元，占全省GDP比重為5.7%，設(shè)計到2020年旅游增加值占全省GDP比重爭取達到7%的目標，比全國目標值高2個百分點?？傮w看，3項發(fā)展目標符合我省旅游業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)實與趨勢，均高于全國發(fā)展目標，是一組尊重規(guī)律、自我加壓、奮力爭取的目標。
三、關(guān)于深化旅游業(yè)改革的具體任務(wù)
在總結(jié)2011年以來全省旅游業(yè)“1+6”改革（“1”個綜合改革、“6”個專項改革）的基礎(chǔ)上，《實施意見》堅持問題導向，著眼破除深層次的體制機制障礙，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提出了14項具體改革任務(wù)。
第一，行政管理體制改革。重點是完善旅游行政管理部門產(chǎn)業(yè)促進和綜合協(xié)調(diào)功能，其指向包括有條件的市縣設(shè)立旅游委員會，比如合肥、蕪湖市和皖南國際文化旅游示范區(qū)各市，縣區(qū)一級逐步推進旅游資源一體化管理體制，比如鳳陽縣已經(jīng)建立了旅游資源整合和一體化管理機制，極大地促進旅游業(yè)發(fā)展。旅游管理體制改革的責任主體在市縣政府，各地可多方學習省內(nèi)外成功的做法，包括黃山市、池州市設(shè)立旅委的做法，結(jié)合當?shù)貙嶋H積極穩(wěn)妥的推進。
第二，景區(qū)管理體制改革。包含學習黃山風景區(qū)改革發(fā)展經(jīng)驗，實施所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”模式；包括設(shè)立重點旅游區(qū)管委會，實施統(tǒng)一管理；包括解決跨行政區(qū)域旅游景區(qū)條塊分割、塊塊分割問題，也應(yīng)當包括紅色旅游、文化旅游等事業(yè)單位改制等，其目的是推進各類旅游景區(qū)景點在走向市場中發(fā)展壯大。
第三，推進旅游行業(yè)協(xié)會改革。主要包含四層意思：其一，要健全各級旅游行業(yè)協(xié)會組織，推進行業(yè)協(xié)會完善行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能，提高各類行業(yè)協(xié)會能力建設(shè)水平；其二，適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展需要組建一批專業(yè)協(xié)會，擴大行業(yè)協(xié)會的覆蓋面；其三，盡快完成旅游部門與旅游行業(yè)協(xié)會脫鉤，主要是人財物的脫鉤；其四，目前由旅游行政管理部門承擔的相關(guān)質(zhì)量等級評定事項將陸續(xù)轉(zhuǎn)移到協(xié)會。
第四，旅游統(tǒng)計改革。一方面完善旅游統(tǒng)計指標體系和調(diào)查方法，以提高旅游統(tǒng)計工作的科學性、權(quán)威性和公信度；另一方面建立科學的旅游發(fā)展考核評價體系，探索推進分類分層考核評價。這方面的改革，需按照國家層面部署，結(jié)合我省實際，有序推進。
第五，旅游企業(yè)改革。具體的措施包括國有旅游企業(yè)改革，民營企業(yè)經(jīng)營機制改革，旅游企業(yè)跨地區(qū)連鎖經(jīng)營、推動各類企業(yè)實施“三跨”重組兼并，打造跨界融合的旅游產(chǎn)業(yè)集團和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。
第六，市場營銷機制改革。主要推動四個方面的改革創(chuàng)新：一是實施實施“1+N”營銷模式?！?+N”有兩個方面意思，一方面是從分工的角度看，為安徽旅游整體形象宣傳+各市旅游整體形象宣傳；另一方面從宣傳載體選擇上看，以央視為主渠道，加上其他地方衛(wèi)視、報刊等傳統(tǒng)媒體和新媒體，下一步主要是圍繞“1+N”完善旅游宣傳推廣體系和運行機制。二是細分市場抓營銷。開展市場需求調(diào)研和營銷績效評估，有針對性地確定宣傳促銷地區(qū)、對象和方式，更多的資源投向精準營銷，增強旅游宣傳營銷的主動性、針對性和實效性。三是探索推進旅游宣傳促銷專業(yè)化、市場化。針對重點市場特別是境外市場，選擇20個左右境內(nèi)外客源地建立安徽旅游營銷機構(gòu)或代理門店，以彌補、代替自行組團赴境外短暫宣傳促銷的不足。四是創(chuàng)新政策促營銷。完善組織境內(nèi)外游客來皖補助辦法，用意在進一步提高各類市場主體宣傳營銷和自主外聯(lián)游客的積極性，進一步拓展旅游市場空間。同時，將研究制訂促進外國人入境過境旅游簽證便利化措施，爭取合肥、黃山等機場口岸開展外國人簽證業(yè)務(wù)并實施外國人72小時過境免簽政策，包括加大對國際國內(nèi)航線的開發(fā)培育，以進一步拓展境外游客來皖的通道。
七是區(qū)域合作機制改革。在合作內(nèi)容上，明確以產(chǎn)品開發(fā)、市場開拓、公共服務(wù)等為重點，重在建立可操作、能落地的合作措施，重在取得實實在在的合作成果，改變熱熱鬧買簽約，但簽約內(nèi)容難落地、不落實的傾向。在合作區(qū)域選擇上，圍繞國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，突出與長三角、“一路一帶”、長江經(jīng)濟帶等區(qū)域合作。
八是資金支持方式改革。提出省級旅游發(fā)展資金主要用于旅游整體形象宣傳和公共服務(wù)體系建設(shè)。這是范圍的變化，其中還隱含著支持方向的變化，即圍繞確定的重點旅游線路展開，導向就是資金跟著項目走、項目圍繞線路走。同時，引導成立旅游發(fā)展基金。目前北京、重慶、江蘇等省份已經(jīng)設(shè)立了旅游產(chǎn)業(yè)基金并較好運行，實現(xiàn)了政府資金的放大效益，成倍地撬動了社會投資。近年來我省旅游項目每年完成投資額都在1400億元以上，旺盛的投資需求，對資金需求逐步加大，融資難、融資貴的問題也越發(fā)凸顯，在學習借鑒外地經(jīng)驗和我省其他投資基金經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，政府引導，設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金，是促進和擴大旅游項目投資建設(shè)的重要渠道。未來基金主要支持商業(yè)化、經(jīng)營性的旅游項目和產(chǎn)品開發(fā)。這就與旅游發(fā)展資金使用形成了分工和互補。
九是皖南國際文化旅游示范區(qū)體制機制改革。重點推進在區(qū)域合作、要素資源配置、金融創(chuàng)新、生態(tài)補償?shù)确矫嫦刃邢仍?。?yīng)當說，國家批準設(shè)立皖南國際旅游示范區(qū)，等于給予了一塊牌子，搭建了一個舞臺，如何打好“這張牌”、唱響“這出戲”，更多是需要示范區(qū)各市，大膽實踐，勇于探索，尋求突破。
十是建立黃山國家公園。國家公園體制建設(shè)是黨的十八屆三中全會決定提出的重大改革任務(wù)，目的是實現(xiàn)國家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護和利用。國家有關(guān)部門正在開展國家公園管理體制、工作機制等方面的研究，準備拿出具體的措施。黃山國家公園如何推進建立，下一步將根據(jù)國家層面的部署要求，積極探索、穩(wěn)妥推進。
十一是旅游市場執(zhí)法體制改革。黨的十八屆四中全會提出要加強旅游等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，黃山市建立旅游市場聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，黃山風景區(qū)的綜合執(zhí)法，九華山風景區(qū)的行政執(zhí)法權(quán)相對集中都探索了經(jīng)驗，各地特別是重點旅游地區(qū)，需結(jié)合實際穩(wěn)妥推進，以強化對旅游市場的“事中事后監(jiān)管”。
十二是金融支持措施改革。近年來，我省一些地方開展旅游投融資改革，有的試點已經(jīng)走出一條路，但并不完整，今后旅游融資的重點，在很大程度上要把旅游的資源資產(chǎn)化，資產(chǎn)資本化，資本證券化或資本資金化。所以提出了景區(qū)經(jīng)營權(quán)、股權(quán)、商標專用權(quán)質(zhì)押和林權(quán)、土地使用權(quán)抵押，包括企業(yè)上市、發(fā)行債券等，著力點是推動金融產(chǎn)品創(chuàng)新，拓展融資渠道，破解旅游項目、中小旅游企業(yè)融資難、融資貴等問題，用市場的辦法為旅游項目建設(shè)籌措資金。
十三改革完善旅游用地管理制度。針對旅游項目用地的特殊性，采取更加靈活的供地方式，包括利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展旅游業(yè)，公益性旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施可按劃撥方式供地，如旅游集散中心、旅游公廁、停車場等用地，這方面江蘇、云南、廣西等省份已實行。對“三荒”土地利用，未來可能通過調(diào)低土地價格、延長土地使用年限等措施，引導更多旅游項目使用“三荒”等土地，變廢為寶，在發(fā)展旅游業(yè)的同時促進生態(tài)文明建設(shè)。對省政府確定的重大旅游項目建設(shè)用地，按照相關(guān)辦法優(yōu)先予以保障。
十四是導游管理體制改革。導游在從業(yè)人員隊伍和整個旅行服務(wù)中居于重要地位，針對導游隊伍中存在的突出問題，需進一步改革完善管理制度，促進導游考試、職級評定、導游管理、薪酬收入、培訓教育規(guī)范化，提高導游服務(wù)能力水平。
四、關(guān)于若干重點工程
《實施意見》提出了一系列具體任務(wù)，歸納起來重點有“八大工程”，這將作為下一步推動工作的主要工作抓手。
一是鄉(xiāng)村旅游富民工程。提出到2020年，創(chuàng)建30個旅游強縣（市、區(qū)）、300個旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1000個鄉(xiāng)村旅游示范村、1000家四星級以上農(nóng)家樂，實質(zhì)是延續(xù)了過去一直強調(diào)的鄉(xiāng)村旅游“四級聯(lián)創(chuàng)”工程。上述創(chuàng)建的新標準有的已經(jīng)修訂，有的計劃修訂，今后將按照新標準評定，對已評定的要進行復(fù)核，符合新標準的予以保留，不符合的予以退出。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展要與美好鄉(xiāng)村建設(shè)和精準扶貧等有機結(jié)合，建設(shè)一批有山水依托、鄉(xiāng)土記憶、地域特色的名鎮(zhèn)名村，支持休閑農(nóng)莊、特色農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村庭院建設(shè)，積極開發(fā)生態(tài)漁村、山水人家、采摘籬園等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，培育若干鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、環(huán)城市鄉(xiāng)村旅游集聚帶。同時，從品牌創(chuàng)建的角度看，推動皖南地區(qū)特別是黃山市創(chuàng)建國家鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，與農(nóng)委合力不斷提升休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣、示范點創(chuàng)建水平。
二是旅游商品品牌建設(shè)工程。購物是旅游消費中最具彈性的消費，擴大旅游購物在旅游消費中的比重，既能更充分發(fā)揮旅游業(yè)對當?shù)亟?jīng)濟的帶動作用，也是旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的重要體現(xiàn)。2013年，來皖游客人均購物消費230元，占人均旅游總消費的26%，還有很大上升空間。所以，要大力促進旅游商品的研發(fā)、設(shè)計、生產(chǎn)和銷售，具體措施包括：抓品牌，推出100個有特色、有影響力的“安徽旅游必購商品”，并加大宣傳，有真正的好東西讓游客選擇購買。抓創(chuàng)意，加大對旅游商品創(chuàng)意設(shè)計和老字號紀念品、特色手工藝品開發(fā)支持力度，定期舉辦旅游商品創(chuàng)意設(shè)計評選大賽。抓平臺，開展旅游商品進商場超市、賓館酒店、高速公路服務(wù)區(qū)、機場車站、旅游景區(qū)“五進”活動，包括支持建設(shè)若干集研發(fā)、生產(chǎn)、展示、銷售于一體的旅游裝備產(chǎn)業(yè)基地。抓政策，支持有條件的開放口岸設(shè)立免稅商店，建設(shè)大型安徽地產(chǎn)品直銷中心，通過相關(guān)政策激發(fā)和釋放旅游購物潛力。
三是交通干線與3A級以上旅游景區(qū)“最后一公里”通達工程。“最后一公里”指向的，多是生態(tài)條件佳、發(fā)展?jié)摿Υ蟮泥l(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游景區(qū)景點，也多是老少邊窮地區(qū)，無論從實施旅游精準扶貧的角度，還是從擴大旅游產(chǎn)品供給的角度，都需要作為一個重點問題加以解決。現(xiàn)在的問題是一方面有的道路尚未聯(lián)通，另一方面是有的道路雖聯(lián)通但不能通行旅游大巴。據(jù)初步統(tǒng)計，目前全省這樣的“最后一公里”約有1000公里。按照省政府領(lǐng)導要求，將利用2年左右時間集中推動解決。具體責任主體，將按照道路建設(shè)分級管理原則確定，比如屬于縣鄉(xiāng)公路的“最后一公里”，應(yīng)當由縣鄉(xiāng)交通部門負責，還有一些可能需要旅游企業(yè)負責建設(shè)。
四是智慧旅游工程。智慧旅游工程是推進服務(wù)向優(yōu)質(zhì)高效轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)?，F(xiàn)在全國網(wǎng)民超過6億人，出行游客人均至少一部手機，眾多的潛在游客、自駕游客、自助游客對信息服務(wù)的需求，特別是為其提供全天候的導航、導游、導覽、導購和網(wǎng)上預(yù)訂支付等服務(wù)的需求越來越強烈。在信息社會中，各地智慧旅游建設(shè)如果再落后，就難以適應(yīng)越來越激烈的客源市場競爭。所以，建設(shè)旅游強省，必須把智慧旅游建設(shè)作為制高點之一，整合力量加快推進。從任務(wù)來看：構(gòu)建集全省旅游信息發(fā)布、電子商務(wù)于一體的智慧旅游綜合平臺，關(guān)鍵是頂層設(shè)計，統(tǒng)一數(shù)據(jù)、信息、接口、標準，保證今后全省旅游行業(yè)互聯(lián)互通；運用大數(shù)據(jù)進行分析，逐步實現(xiàn)旅游與交通、公安、商務(wù)等數(shù)據(jù)信息共享；推動建設(shè)一批智慧旅游城市、智慧旅游企業(yè)，加速旅游支付電子化和便利化進程；要推動主要游覽場所提供免費wifi服務(wù)，這在上海、北京等很多城市已經(jīng)先行?！秾嵤┮庖姟诽岢龅?017年，3A級以上景區(qū)、三星級以上飯店、旅游集散中心等主要旅游場所率先實現(xiàn)免費無線寬帶網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，鼓勵更多的接待單位提供這項服務(wù)。
五是旅游服務(wù)標準化工程。標準化是提升旅游服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵手段。當前，在推進旅游標準化方面存在的突出問題，一方面是一些領(lǐng)域沒有標準化，另一方面是很多標準有了，但執(zhí)行不夠或者走樣。針對這些問題，《實施意見》專門用一個條目來講標準化問題，主要強調(diào)四點：其一，強化旅游國際標準的引入和實施，重點抓好旅游餐飲、住宿、廁所等衛(wèi)生質(zhì)量和服務(wù)，這也是各界游客特別是境外游客反映比較強烈的問題。其二，加強各類旅游標準實施和動態(tài)監(jiān)管，建立科學的淘汰和退出機制。其三，積極參與國際、國家、地方旅游標準制修訂，鼓勵旅游企業(yè)制定個性化管理服務(wù)標準。同時，支持各地開展國家級旅游標準化地區(qū)、企業(yè)試點，包括支持企業(yè)爭創(chuàng)省級以上服務(wù)業(yè)名牌、著名商標，中國和省政府質(zhì)量獎等。
六是旅游項目建設(shè)工程。這在《實施意見》中沒有明確提出，但實際上，旅游產(chǎn)品、旅游商品，包括公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，都需要通過一個個具體項目建設(shè)來實現(xiàn)，旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級也需要通過一批新的符合轉(zhuǎn)型升級方向的項目來支撐。下一步要做的，是按照經(jīng)濟工作項目化要求，深入謀劃和分級儲備一批重點旅游項目并逐步推進建設(shè)。所以，強調(diào)項目建設(shè)工程，就能夠把各項任務(wù)統(tǒng)起來。需要強調(diào)的是，省旅游局在推進旅游項目建設(shè)工程中，將首先突出重點旅游線路上的旅游項目，不在重點旅游線路上的，原則上不列入省級旅游發(fā)展資金支持范圍。首先集中資源和優(yōu)勢，真正打造出若干能在全國有影響力的旅游品牌線路，品牌形成后，再考慮線路的縱向延伸和橫向組合。
七是旅游企業(yè)培育工程。旅游大企業(yè)，就沒有大產(chǎn)業(yè)，推進旅游強省建設(shè)，必須一手培育頂天立地的大企業(yè)，一手抓鋪天蓋地的中小企業(yè)。所以《實施意見》用專門一條來闡述旅游企業(yè)，提出到2020年，全省年營業(yè)收入億元以上旅游企業(yè)達到100家、10億元以上50家，重點培育3－5家百億元綜合性旅游企業(yè)。截至2013年底，我省營業(yè)收入過億元的單體旅游企業(yè)共15家，其中旅行社6家，旅游景區(qū)5家，旅游飯店4家，旅游企業(yè)集團營收過億的15家。到2020年要過億旅游企業(yè)達到100家，按部就班很難完成，下一步關(guān)鍵要按照推動重組一批、轉(zhuǎn)型一批、引進一批、培育一批的思路，支持各類旅游企業(yè)做大做強，夯實旅游強省建設(shè)的微觀基礎(chǔ)。
八是旅游人才隊伍建設(shè)工程。人才是旅游業(yè)發(fā)展的重要支撐?！秾嵤┮庖姟窂膶嵤叭瞬艔娐?、科教興旅”戰(zhàn)略的角度，提出了五項措施：其一，將旅游專業(yè)人才納入各級人才隊伍建設(shè)規(guī)劃，這主要是對各級黨委、政府提出要求，有利于增強旅游人才建設(shè)的重視程度和推動力度。其二，加強對各級領(lǐng)導干部的旅游業(yè)務(wù)培訓，將旅游業(yè)發(fā)展列入各級黨校、行政學院教育培訓內(nèi)容，這有助于進一步提高各級黨政領(lǐng)導干部領(lǐng)導和推動旅游業(yè)改革發(fā)展的能力。其三，強調(diào)推動協(xié)同創(chuàng)新，包括大力發(fā)展旅游職業(yè)教育，加強旅游學科體系建設(shè)，探索旅游“智庫”建設(shè)，實施全省旅游業(yè)青年專家培養(yǎng)計劃等。其四，健全旅游從業(yè)人員評價和激勵機制，此舉有利于通過科學的人才評價，為市場選擇相應(yīng)的旅游人才提供參照標準，也有利于調(diào)動各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。其五，強調(diào)完善教育培訓制度，重點是旅游行政管理人員、職業(yè)經(jīng)理人和各類實用人才培訓制度，培養(yǎng)一大批旅游職業(yè)經(jīng)理人，應(yīng)當成為今后一個時期旅游人才隊伍建設(shè)的重點。
五、關(guān)于拓展旅游發(fā)展空間
這一部分，主要從優(yōu)化空間布局和優(yōu)化旅游產(chǎn)品供給兩個方面來闡述的。具體可以從三個方面來認識：
一是空間布局。《實施意見》從區(qū)域旅游目的地和線路兩個方面進行了部署?？紤]到沿江經(jīng)濟帶整體劃入皖南示范區(qū)，考慮到大別山地區(qū)旅游資源的獨特性、交通條件的顯著改善，大別山區(qū)域未來發(fā)展?jié)摿薮螅鳛橐粋€板塊的條件已經(jīng)成熟。所以，從目的地角度，強調(diào)全面推進皖南國際文化旅游示范區(qū)建設(shè)，創(chuàng)建環(huán)巢湖休閑度假旅游區(qū)，推進大別山旅游扶貧試驗區(qū)，加大皖北歷史文化旅游區(qū)開發(fā)力度。這意味著全省旅游發(fā)展格局發(fā)生變化。從線路角度看，分別提出了4條國際線路、6條國內(nèi)精品線路。這10條線路看似是點的概念，實質(zhì)是以合肥、黃山、蕪湖三個旅游中心城市為集散中心，是中心城市+重點景區(qū)+沿途其他重點景區(qū)串聯(lián)的概念，同步考到與周邊省份的銜接，考慮到境外游客、遠程游客、高端游客來皖交通組織方式選擇等因素。這10條線路是著力打造的品牌，一些地方還有特色的景區(qū)和產(chǎn)品，但從打造品牌的角度考慮，先將這些品牌線路做熱，形成品牌吸引力，然后逐步延伸，否則線路太多，平衡用力，就難以形成品牌效應(yīng)。
二是皖南國際文化旅游示范區(qū)。將這一區(qū)域單獨作為一條，是由其地位決定的。示范區(qū)有三個定位，從旅游業(yè)改革發(fā)展的角度，重點是建設(shè)世界一流旅游目的。既然是示范區(qū)，那示范什么？《實施意見》確定重點在區(qū)域合作、要素資源配置、金融創(chuàng)新、生態(tài)補償?shù)确矫嫦刃邢仍?，為我省其他區(qū)域探索和積累經(jīng)驗。其中提到了一些精品景區(qū)景點，當然絕不僅僅就是這些，而是包含著優(yōu)化精品景區(qū)、提升優(yōu)勢景區(qū)、打造特色景區(qū)等諸多方面。就示范區(qū)建設(shè)任務(wù)而言，也絕不僅僅是第7條提出的任務(wù)，《實施意見》提到的14項改革、8大工程等，示范區(qū)內(nèi)的各地不僅要實施，而且要走在全省前列。推進示范區(qū)建設(shè)，需要建立有效的推進機制，以研究謀劃和協(xié)調(diào)推進重大事項，特別是跨市際的產(chǎn)品建設(shè)和利益協(xié)調(diào)問題。推進機制可能會包括兩個方面，一方面是示范區(qū)七個市建立協(xié)調(diào)機制，每年由一個市牽頭輪值，定期研究一些重大問題，確定各市工作重點和需要省級層面解決的具體問題；另一方面，在省旅指委框架下，推動解決示范區(qū)七市輪值所不能解決的問題。目前，省發(fā)展改革委已經(jīng)對示范區(qū)規(guī)劃提出的79項任務(wù)作出了分解，由各部門按照分工細化措施。在此基礎(chǔ)上，下一步可能要整合出臺一個具體的實施方案或行動計劃。
三是旅游產(chǎn)品建設(shè)。從增加和優(yōu)化旅游產(chǎn)品供給角度，提出了大力發(fā)展休閑度假旅游、提升發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、創(chuàng)新發(fā)展文化旅游、培育發(fā)展研學旅游、推動發(fā)展養(yǎng)生旅游、實施旅游商品品牌建設(shè)工程。其中，鄉(xiāng)村旅游、旅游商品等前文已說明。
大力發(fā)展休閑度假旅游。發(fā)展休閑度假產(chǎn)品既是滿足人民群眾新的旅游需求的重要內(nèi)容，也是旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方向?！按罅Πl(fā)展”就是表明現(xiàn)在發(fā)展的不夠，需要突出更多適合休閑度假的旅游產(chǎn)品，包括老產(chǎn)品的改造拓展和新產(chǎn)品的開發(fā)建設(shè)。《實施意見》提出圍繞城鄉(xiāng)居民休閑旅游消費需求，加強休閑度假載體建設(shè)和功能配套，實際上的對政府和市場兩方面供給都提出要求，而且要充分考慮本地居民和外地游客的休閑度假需要。從這個意義上說，政府主要負責提供的是公益類的，是免費或象征性收費的，側(cè)重滿足本地城鄉(xiāng)居民休閑需求，比如城市（森林、濕地）公園、休閑街區(qū)、慢行綠道等；市場要做的是經(jīng)營性的，是按照市場規(guī)律有償供給的，側(cè)重滿足游客度假需求，如5A級景區(qū)、國家度假區(qū)、城市綜合體、各類主題公園等。
需要指出的是，國務(wù)院《意見》明確提出了規(guī)范發(fā)展主題公園，這是對2013年發(fā)改委、國土資源部、旅游局等12個部門下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范主題公園發(fā)展的若干意見》（發(fā)改社會〔2013〕439號）的進一步明確。該意見提出主題公園建設(shè)要“堅持以市場為導向，合理控制總量，統(tǒng)籌完善規(guī)劃布局，嚴格履行核準程序，節(jié)約集約利用土地等資源”等基本原則，并對主題公園的選址、土地利用管理、建設(shè)運營監(jiān)管、創(chuàng)新發(fā)展等方面提出具體要求。所以，未來主體公園不是不能建，而是要科學合理的建，不是簡單地引進國外的主題公園，而是建設(shè)真正能體現(xiàn)中國文化特色的高水平主題公園。
創(chuàng)新發(fā)展文化旅游。主要是“四項任務(wù)”、“一項要求”。其一，依托我省人文資源豐富、文化積淀深厚的優(yōu)勢，打造一批有代表性的文化旅游精品景區(qū)。其二，結(jié)合專業(yè)藝術(shù)院團的市場化改革，促進更多高水平的劇目進入旅游城市、景區(qū)等目的地，特別要求每個5A景區(qū)要至少推出一套常態(tài)化的旅游演藝節(jié)目，包括在重點線路上建設(shè)20個有代表性的非遺傳承基地或傳統(tǒng)民俗活動場所，其用意是滿足游客文化體驗需求，延長游客逗留時間。其三，繼續(xù)發(fā)展紅色旅游，重點是全國紅色旅游景點景區(qū)和20個紅色旅游小鎮(zhèn)，進一步發(fā)揮紅色旅游在培育和踐行社會主義核心價值觀方面的作用。其四，推出一批群眾參與性強的文化旅游活動，在國家規(guī)范節(jié)慶活動的大背景下，旅游節(jié)慶活動要走市場化、專業(yè)化和群眾參與的路子，注重經(jīng)濟效益、社會效益和宣傳效應(yīng)的統(tǒng)一?！耙豁椧蟆笔欠磳β糜萎a(chǎn)品開發(fā)中的低俗、庸俗、媚俗內(nèi)容，既是游客在旅行中發(fā)現(xiàn)美、享受美、傳播美的具體要求，也是社會主義先進文化建設(shè)的基本要求。
培育發(fā)展研學旅行。習近平總書記強調(diào)“行萬里路，讀萬卷書”，研學旅行對于中小學生的健康成長具有非常積極的意義。廣大中小學生及其家長對此有強烈的需求，但由于考慮安全等因素，目前我省各學校很少組織，或僅限于在固定的活動中心組織研。在我省與教育部合作內(nèi)容中，有一項就是在開展研學旅行試點，試點工作已在部分學校開展，下一步要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善制度、建立基地、強化保障，推動研學旅行普及化、常態(tài)化。研學旅行需要學校、學生、家長以及社會多方面共同努力，抓基地建設(shè)、制度建設(shè)、抓組織規(guī)范等，推動其健康有序開展，必將能產(chǎn)生巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。
推動發(fā)展康體養(yǎng)生旅游?？刁w養(yǎng)生是人們的共同追求，康體養(yǎng)生旅游市場需求廣闊，潛力巨大?！秾嵤┮庖姟妨⒆愀鞯夭煌Y源稟賦，提出重點培育皖南山地運動、皖中溫泉養(yǎng)生、大別山生態(tài)養(yǎng)生、皖北中醫(yī)藥養(yǎng)生等品牌，這是從引導和促進相關(guān)養(yǎng)生產(chǎn)品規(guī)?；⒓刍l(fā)展的角度提出的，以更好地形成品牌效應(yīng)。許多體育運動進入旅游市場后，都成為引領(lǐng)潮流的休閑度假旅游產(chǎn)品，如果摩托艇、高爾夫、山地自行車等。未來通過標準化等方式，推動設(shè)立各類體育旅游基地，引導各類體育運動場所開展旅游服務(wù)，將會進一步拓展旅游消費空間?！秾嵤┮庖姟妨⒆汩L遠，著眼滿足更高層次的需求，提出發(fā)展森林旅游、游輪旅游、低空飛行旅游和療養(yǎng)康復(fù)、美容保健等旅游新業(yè)態(tài)。低空飛行此前在海南、天津、包括我省碭山等地曾試水，但面臨諸多問題，前不久召開的全國低空空域管理改革工作會議，提出將逐步破解低空飛行的問題，未來低空飛行旅游將成為可能，需要提前謀劃。我國已進入老齡化社會，加快銀發(fā)旅游產(chǎn)品供給，既是拓展旅游消費空間的需要，也是保障老年人旅游權(quán)利的要求，因此，需要在旅游景區(qū)開發(fā)和旅游接待等方面，更多考慮老年人旅游需要，也要鼓勵旅行社培育針對老年人旅游的專業(yè)化服務(wù)品牌，比“老頑童”、“夕陽紅”等。
六、關(guān)于軟硬件建設(shè)
圍繞讓游客在我省游得放心、游的舒心、游的開心，《實施意見》在硬件方面重點提出完善旅游交通服務(wù)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、實施智慧旅游工程三項目任務(wù)；從軟件的角度，提出旅游標準化、旅游安全、誠信建設(shè)以及一系列制度建設(shè)等任務(wù)。
完善交通服務(wù)方面，《實施意見》首先提出優(yōu)化旅游城市、旅游景區(qū)間的交通銜接，這主要是考慮到自助游客的交通銜接問題，現(xiàn)在城市與城市間交通銜接基本順暢，但城市到景區(qū)、景區(qū)到景區(qū)間的交通銜接還不夠順暢，需要各級政府加以推動。黃山風景區(qū)東向快速通道，指向是譚家橋與蕪宣高速、績揚高速的連接線、延伸線。這條高速一旦建成，江浙滬游客進入黃山風景區(qū)的時間將大大縮短，對整個皖南國際文化旅游示范區(qū)建設(shè)也將產(chǎn)生重要的促進。重點加油站點的旅游服務(wù)功能方面，廣東省旅游局與中石化聯(lián)合將2500家加油站便利店打造成旅游問訊中心和特色旅游商品購物中心，各地可以學習借鑒，選擇若干重點加油站點先行嘗試。我省已有128對高速服務(wù)區(qū)投入使用，其中省級服務(wù)區(qū)有7對。與周邊省份特別是蘇浙滬的服務(wù)區(qū)相比，我省高速服務(wù)區(qū)總體規(guī)模小、功能弱，顯得有些寒磣。下一步，要逐步推進改造，使其成為我省旅游形象展示窗口和自駕游集散咨詢中心，使過往旅客愿意在我省的服務(wù)區(qū)停留、消費，繼續(xù)或重新安排下一段旅程。旅游交通標識完善問題，下一步交通、旅游等部門將會開展調(diào)查，摸清底數(shù)，測算投資，然后按照道路建設(shè)管理責任，分級負責，盡快形成比較完善的旅游標志標牌系統(tǒng)。對省級管理的道路，采取市建省補的辦法予以建設(shè)。
旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，《實施意見》對相關(guān)設(shè)施未明確具體的數(shù)字，按照當初的設(shè)計，將重點建設(shè)6個區(qū)域集散中心、100個集散分中心；建成100個自駕車（房車）營地、50個露營地，新建或改造1000座旅游廁所，改造建成10萬個旅游景區(qū)停車位。當然，數(shù)量要服從任務(wù)，對確實需要建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施，下一步將開展分類統(tǒng)計，在此基礎(chǔ)上，區(qū)分輕重緩解，每年確定重點，連續(xù)推進，使主要游覽場所的基礎(chǔ)設(shè)施齊全、功能配套。
旅游安全方面，《旅游法》強調(diào)“縣級以上人民政府統(tǒng)一負責旅游安全工作”，并在第六章對政府和旅游經(jīng)營者的旅游安全職責、責任作了詳細規(guī)定?！秾嵤┮庖姟窂娬{(diào)了重點加強旅游交通、餐飲食品、特種設(shè)備等安全監(jiān)督檢查，這是因為這些領(lǐng)域是旅游安全生產(chǎn)的“險點”，需要特別關(guān)注。強調(diào)按照屬地管理原則，將旅游應(yīng)急管理納入各級政府應(yīng)急體系，建立健全旅游景區(qū)突發(fā)事件、高峰期大客流應(yīng)對處置機制和旅游安全預(yù)警信息發(fā)布制度等，這些工作單靠旅游部門或者旅游經(jīng)營企業(yè)無法解決，由屬地政府統(tǒng)籌負責，才能從制度上為景區(qū)旅游安全提供基本保障。隨著自駕游、自助游規(guī)模的持續(xù)擴大，隨之發(fā)生的特殊險情也逐步增多，比如我省一些山岳型旅游景區(qū)和古道旅游區(qū)，曾發(fā)生徒步探險游客擅入未開放區(qū)域遇險事故，經(jīng)過多方努力最后被成功解救，但這對旅游安全領(lǐng)域的公共服務(wù)提出更多要求，所以加強加強救援能力建設(shè)就顯得尤為重要。旅游救援基地具有“養(yǎng)兵千日、用兵一時”的特點，具政府應(yīng)當提供的公共服務(wù)產(chǎn)品之一?！秾嵤┮庖姟诽岢鎏岣唿S山救援基地應(yīng)急救援能力，推動建設(shè)大別山旅游救援基地。黃山救援基地已經(jīng)納入國家應(yīng)急救援基地體系，救援半徑覆蓋皖南及周邊省份部分地區(qū)，在實際旅游安全保障中發(fā)揮了積極作用?？紤]長江以北特別的大別山區(qū)旅游應(yīng)急救援需要，在大別山建立旅游救援基地最為合適。這個基地要先建立起來，然后爭取進入國家應(yīng)急救援基地體系，獲得國家層面更多支持。
誠信是旅游市場健康發(fā)展的基石。由于旅游業(yè)鏈條很長、環(huán)節(jié)很多，決定了規(guī)范旅游市場秩序是一個系統(tǒng)工程?！秾嵤┮庖姟诽岢稣\信信息建設(shè)、旅游綜合執(zhí)法、違法行為嚴懲等系列“組合拳”，目的就是凈化旅游市場秩序，保障市場公平競爭，形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)守法經(jīng)營的良好局面，真正讓廣大游客游的放心、舒心、開心，在旅游過程中發(fā)現(xiàn)、享受和傳播安徽之美。具體來說，誠信信息建設(shè)，主要是完善誠信等級評定、記錄，今后要納入到整個社會誠信體系建設(shè)的“大盤子”中；建立失信“黑名單”，對嚴重違法的企業(yè)予以曝光，以此解決旅游違規(guī)經(jīng)營與游客選擇之間信息不對稱的問題，從而使被曝光的旅游企業(yè)、旅游從業(yè)者受到客源流失的懲罰；違法信息共享機制，不僅包括省內(nèi)各部門之間共享，還應(yīng)包括區(qū)域合作組織如長三角區(qū)域之間的共享，防止一個企業(yè)在甲地違法，“換個馬甲”或到乙地又故伎重演。有了這樣一個基礎(chǔ)，后續(xù)的旅游市場監(jiān)管就有了根本的保障。
旅游市場綜合執(zhí)法，針對旅游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、牽涉面廣的特征提出來的，也是黨的十八屆四中全會提出的重大任務(wù)。旅游違法行為往往涉及眾多法律法規(guī)，也涉及眾多執(zhí)法主體，通過綜合執(zhí)法來增強旅游市場的執(zhí)法力度，是許多旅游熱點地區(qū)的有效實踐，比如黃山市建立旅游聯(lián)合執(zhí)法機制，在市旅委設(shè)立副處級的旅游市場聯(lián)合執(zhí)法辦公室，20多個市直部門為辦公室成員，辦公室作為全市旅游投訴統(tǒng)一受理機構(gòu)和全省旅游執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責涉旅投訴的接受、轉(zhuǎn)辦、督辦，負責全年旅游執(zhí)法任務(wù)部署和聯(lián)合執(zhí)法檢查等；再如，黃山風景區(qū)管委會綜合執(zhí)法體制，有效解決了執(zhí)法中的相互推諉、扯皮問題；九華山風景區(qū)管委會的行政執(zhí)法權(quán)相對集中，有效解決了“看到的管不著”、“能管著的看不到”的問題。文明旅游是倍受社會關(guān)注的熱點，下一步的重點是加大宣傳引導，包括對外部進入我省和我省出去的游客，都要加強宣傳，引導游客樹立正確的旅游觀，文明出行、文明消費。對游客不文明行為要加強監(jiān)督處理，造成不良影響的游客也要及時予以曝光，構(gòu)成違法的，要堅決依法懲處。
為保障旅游業(yè)改革發(fā)展順利推進，《實施意見》提出了一系列制度建設(shè)內(nèi)容。這些制度原本散落在其中，集中起來主要有：完善旅游宣傳推廣體系和運行機制；完善組織境內(nèi)外游客來皖補助辦法；建立建立完善研學旅行管理制度；建立旅游標準實施動態(tài)監(jiān)測和淘汰退出機制；完善旅游企業(yè)和從業(yè)人員等級評定和“黑名單”制度；建立健全旅游投訴統(tǒng)一受理機制和違法信息共享機制；健全高風險旅游項目風險提示和安全預(yù)警信息發(fā)布制度；建立健全旅游景區(qū)突發(fā)事件、高峰期大客流應(yīng)對處置機制；健全旅游從業(yè)人員評價和激勵機制；建立旅游綜合協(xié)調(diào)機制；建立旅游業(yè)改革發(fā)展督查考核機制等。完善這些制度，既是提高旅游市場管理服務(wù)水平的重要內(nèi)容，也是依法治旅的重要任務(wù)。
七、關(guān)于政策保障
旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，因此支持旅游業(yè)發(fā)展也需要綜合性的政策。《若干意見》具體提出了五個方面的措施，其中政府投入、金融支持、土地保障、人才建設(shè)等，在前文中已作說明。這里重點說明兩個方面：
一是落實職工帶薪休假制度。帶薪休假問題，在一些法律法規(guī)中早就明確，但實際執(zhí)行不夠好。《實施意見》明確提出“強化全社會依法休假理念，將帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議事日程，作為勞動監(jiān)察和職工權(quán)益保障的重要內(nèi)容”，“推動機關(guān)、企事業(yè)單位加快落實職工帶薪年休假制度”，目的以此來進一步提高各地政府的重視程度，采取得力措施保障帶薪年休假制度落實?？紤]有的工作崗位特殊，難以一次性安排全部應(yīng)享受的假期，提出可“分段靈活安排帶薪年休假”。同時，提出完善學校放假管理辦法，中小學可按照有關(guān)規(guī)定安排放春假，希望能在春暖花開之時，有更多的中小學生投入到旅游活動中去。從促進旅游角度看，帶薪年休假和中小學生放春假一旦落實，將會有更多的人利用假期出游，同時也將會大大緩解“黃金周”游客扎堆擁擠、旅游質(zhì)量下降和旅游服務(wù)要素供給不足等問題。
二是全面理解和運用政策。與以前印發(fā)的文件相比，《實施意見》所涉政策內(nèi)容相對較少，而且也未提出有關(guān)稅費優(yōu)惠的新政策。有的可能覺得“無干貨”、“無新意”，感到“不解渴”、“不過癮”。對此，首先要正確理解和認識。黨的十八屆三中全會提出“加快完善現(xiàn)代市場體系”的戰(zhàn)略任務(wù)，強調(diào)要“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為”等。這就是說，在全面深化改革和依法治國的大背景下，再指望過去那種給所謂特殊政策、特殊資金支持、特殊的土地、稅費政策，在新形勢下已經(jīng)行不通了。已制定出臺的稅費支持、稅費優(yōu)惠政策，如果是妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法都要清理和廢除，是違法做出的更是行不通。從另一個角度說，國家和省里已出臺的相關(guān)優(yōu)惠政策，特別是服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，作為旅游企業(yè)本身就完全可以享受，沒有必要把已施行的相關(guān)政策，再在《實施意見》重復(fù)。而且，請注意《實施意見》中有很重要的一句話“確保國家和省各項惠旅強企政策措施落實到位”，其潛臺詞就是已經(jīng)出臺的服務(wù)業(yè)、民營經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)政策，旅游業(yè)同樣享受。這個確保的主體是應(yīng)該是各級政府，關(guān)鍵要打破政策落點前的“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”、“彈簧門”等障礙，打通落實政策的“最后一公里”，切實保障各類惠旅強企政策落實。對不落實的，還將通過督查檢查環(huán)節(jié)予以糾正，目的是切實保證各類旅游企業(yè)在享受同一政策時起點平等、規(guī)則平等、機會平等。
